【首席視野】趙偉：“十五五”：產業破局與重構

1.1 產業結構調整是我國五年規劃中重要一環

1.2 產業結構調整是實現規劃核心目標的“關鍵手段”

2.1 五年規劃：從側重三次產業比例到聚焦科技創新

2.2 五年規劃：對製造業的要求從重“量”到重“質”的轉

“十五”計劃與“十一五”規劃已開始重視裝備製造業和高新技術產業，同時也要求發揮勞動密集型行業的比較優勢。“十五”計劃在工業章節中，首先要求加快改組改造，鼓勵採用高新技術和先進適用技術改造傳統產業，並研究制定振興裝備製造業的措施；其次提出發展高技術產業。“十一五”規劃在要求加快發展高技術產業、振興裝備製造業的同時，也對能源、原材料、紡織業等領域有具體部署。此外，兩個五年規劃均對勞動密集型產業有所安排：“十五”規劃提出“進一步發揮勞動密集型產業的比較優勢”，“十一五”規劃則明確“繼續發揮勞動密集型產業的競爭優勢”。

2.3 五年規劃對服務業的側重：從金融地產轉向信息技術

五年規劃對生產性服務業的重視程度高於生活性服務業，其核心導向是產業升級與高質量發展。“十五”計劃將面向生活消費的服務業置於優先位置，並突出了城鎮住房制度改革的重要性。“十一五”規劃之後，生產性服務業的重要性顯著提升，核心在於細化深化專業化分工，促進生產性服務業與先進製造業融合發展；生活性服務業方面，發展方向則更多側重於豐富服務產品類型、擴大服務供給、提升便利度及改善服務體驗等方面。

除了上述對生產性與生活性服務業的規劃外，五年規劃還高度關注信息技術與網絡經濟發展，這一導向在“十四五”規劃中最終明確爲“建設數字中國”。例如，“十三五”規劃明確提出：“開展加快發展現代服務業行動，擴大服務業對外開放，優化服務業發展環境，推動生產性服務業向專業化和價值鏈高端延伸、生活性服務業向精細和高品質轉變。”“十四五”規劃則將以往對信息技術的關注升級爲“加快數字化發展，建設數字中國”，並明確指出：“迎接數字時代，激活數據要素潛能，推進網絡強國建設。”

分結構來看，服務業對金融、地產的依賴度逐漸下降，信息技術產業的發展動能持續增強。“十二五”期間，金融、批發零售、房地產等行業增長較快，佔GDP的比重分別提升1.9、1.1和0.8個百分點。“十三五”期間，信息傳輸和技術服務業、租賃和商務服務業、公共管理社會保障和社會組織增長突出，GDP佔比分別提高1.3、0.7和0.7個百分點。“十四五”期間，第三產業佔GDP比重提升放緩，主要受地產、金融拖累——2021-2024年間，二者佔GDP比重分別下降2.0和0.5個百分點，而信息傳輸和技術服務業及租賃和商務服務業的GDP佔比均提高了0.9個百分點。

3.1 “十五五”規劃中，“新質生產力”培育或仍是重點

從政策跟蹤情況來看，“十五五”規劃中的“新興支柱產業”或將延續“十四五”規劃的框架。2025年4月的政治局會議首次提出“打造一批新興支柱產業”，7月的政治局會議則進一步強調“加快培育具有國際競爭力的新興支柱產業”。此外，二十屆三中全會審議通過的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，在“健全推動經濟高質量發展體制機制”部分明確提出，要“健全因地制宜發展新質生產力體制機制”“健全促進實體經濟和數字經濟深度融合制度”，並特別突出“引導新興產業健康有序發展”“加快推進新型工業化”。

“十五五”規劃涉及的行業，可能涵蓋關鍵會議和文件中提及的海洋經濟、“人工智能+”、商業航天、低空經濟等領域。2024年發佈的《中共中央關於進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》已明確列出未來產業範圍，包括“信息技術、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端裝備、生物醫藥、量子科技等”；而2025年7月中央財經委第六次會議提及的海洋經濟、政治局會議提出的“人工智能+”，以及政府工作報告涉及的商業航天、低空經濟、智能網聯新能源汽車、智能機器人等，均可能成爲“十五五”規劃重點關注的新興行業。

3.2 “十五五”規劃對“反內卷”的重視程度明顯提升

當前我國工業領域面臨的供需失衡壓力不斷攀升，突出表現爲產能利用率與價格體系的雙重承壓，而產業結構調整的另一大核心正在於推動供需匹配。截至2025年7月，PPI已連續34個月同比負增長，形成僅次於 2012-2016年週期的歷史第二長負增長持續期間。工業產能利用率四季度移動平均自 2021 年三季度的 77.7% 持續回落，2025年二季度降至74.9%。同時，本輪反內卷是中下游、民企更內卷。中游機械設備和下游在2016年處於歷史分位數40%~60%，但現在處於歷史最低位；從企業屬性看，當前民企固定資產週轉率處於歷史最低水平，國企處於歷史中位數附近（50%）。

總量層面，破解“內卷”困境一方面重點在於緩解供需矛盾，另一方面需通過政策引導、行業自律及金融資源配置推動供給創新升級。供給側改革初期，“三去一降一補”快速出清過剩產能，配套棚改貨幣化政策強力支撐需求端，推動改革行業平均產能利用率從2016年底的70%升至2019年一季度的74.5%。當前可能涉及“內卷式”競爭的行業中，民企佔比多超50%，而通過設定高智能化、綠色化行業標準，加大科技創新與環保領域政策及財稅激勵，或可促使企業摒棄價格比拼，轉向產品創新與技術迭代，實現行業良性發展。

地方政府“反內卷”或也將成爲“十五五”規劃中的一大重點，短期中央或清理違規政策，中長期需引導其樹立正確政績觀。地產下行期，地方政府既面臨GDP增長壓力，需尋找新經濟增長點；又因土地財政退坡、收支矛盾加劇，急需擴大稅源行業規模，疊加2021年後對中央轉移支付依賴上升，中央對新興行業的扶持便成了爭奪焦點。因此，各地佈局新興製造業看似“最優解”，但“合成謬誤”導致部分製造業供過於求。對此，短期中央可規範招商引資，嚴禁違法違規給予政策優惠；長期則需引導地方樹立正確政績觀，破除地方保護與市場分割。

3.3 “十五五”規劃中對服務業的關注度不能忽視

推動服務業發展，是順應發展階段的題中之義，從國際比較來看，也是我國產業結構調整的“必由之路”，“十五五”規劃中或對此作出對應安排。服務業佔比逐步提升，是經濟發展的客觀規律。當法國人均GDP（不變價）從1萬美元增至3萬美元時，其服務業佔比從47.8%提升至65.6%；韓國在人均GDP（不變價）從1000美元增長到3萬美元的過程中，服務業佔比從47.1%提升至54.8%。其他主要經濟體也呈現出類似規律。同時，當人均GDP處於1-3萬美元區間、城鎮化率達到70%時，居民消費需求會從商品消費向服務消費轉變；而當人均GDP跨過1萬美元后，服務貿易額佔GDP的比重便趨於提升。

另外，服務業發展也可以緩解轉型過程中的結構性失業問題，更與新時代中國經濟的發展要求相契合。儘管服務業已成爲吸納就業最多的產業，但近年供需恢復乏力，就業修復明顯弱於增加值。生活性服務業表現尤爲突出：2023年，文體娛、教育、衛生行業的就業佔比，分別較歷史趨勢下降6、2.8、1個百分點。未來政策或聚焦服務業供需修復，引導製造業就業向服務業轉移，在改善就業的同時釋放消費潛力。

從政策跟蹤情況來看，“十五五”規劃或將加大服務業對內對外開放力度，通過優質供給激活服務消費與貿易，進而增強就業結構的穩定性。2025年國務院專題學習會議已分別涉及服務消費和貿易議題，凸顯出後續政策對服務業的重視。但我國自2023年以來，以衛生、文體娛樂等領域爲代表的服務業有效供給恢復不足，這也對服務需求的釋放形成了約束。擴大服務業對內對外開放，或成爲政策激活供需的有效手段。《關於加快推進服務業擴大開放綜合試點工作方案》中，電信及數字產業、醫療康養、金融位列新一輪試點任務前三，這三大領域或成爲我國“十五五”時期服務業開放的核心方向。

經過研究，本文發現：

1）產業結構調整是我國五年規劃的重要內容，“十五”至“十四五”均有明確目標。五年規劃爲發展遠景設定目標、指明方向，如“十三五”分七大目標，“十四五”則整合經濟等目標並強化改革與治理能力重視。其調整既是規劃重點，也是實現核心目標的關鍵手段，指標從“十一五”“十二五”的服務業佔比，轉向“十三五”“十四五”的先進製造業、研發投入等。當前中央集體學習及發改委課題，或已勾勒出“十五五”產業調整的部分藍圖。

2）過往五年規劃的產業結構調整方向，已從側重三次產業比例轉向聚焦科技創新。經濟結構指標從淡化服務業佔比，到細化研發投入、城鎮化率，新增數字經濟目標，體現規劃從粗放向精細轉變。製造業要求從“量”到“質”，動能向高新技術切換，2021-2024年相關行業增加值增速超8%；服務業側重從金融地產轉向信息技術，信息傳輸等行業GDP佔比持續提升。

3）“十五五”產業結構調整首要方向是轉型升級，同時需關注“反內卷”與服務業發展。科技創新支持力度將延續，海洋經濟、“人工智能+”等或成重點新興行業。推動供需適配是核心，需緩解制造業供過於求、推動供給升級，同時規範地方政策、引導正確政績觀。此外，發展服務業是順應發展階段的題中之義，也可緩解結構性失業，“十五五”或加大其開放力度，以優質供給激活消費與貿易，增強就業穩定性。

風險提示：

1）經濟變化超預期。海內外形勢變化使內需修復偏慢。

2）政策變化超預期。穩增長政策可能會影響內需修復的斜率。