【首席視野】黃文濤：穩中求進，蓄勢馳騁——2026年政府工作報告學習體會

從政策總基調看，2026取向爲“穩中求進、提質增效”，在延續近兩年主線的基礎上，更加強調“穩”字當頭。報告明確提出，發揮存量政策和增量政策集成效應，加大逆週期和跨週期調節力度，切實提升宏觀經濟治理效能。這意味着2026年政策部署更突出“十五五”開局之年的統籌性、集成性和執行效率，重點不再只是穩增長本身，而是將穩增長、調結構、防風險、促改革放在同一政策框架中加以推進。

從經濟增長目標看，報告設定2026年GDP增速目標爲4.5%—5%，並強調在實際工作中努力爭取更好結果。報告同時說明，開局之年這樣設定目標，主要是爲調結構、防風險、促改革留出空間。與近幾年“5%左右”的增長目標相比，2026年的表述更加務實穩健，與“穩中求進”的總基調相呼應，強調區間管理和爭取更好結果，既保留了增長導向，也把政策重心進一步轉向結構優化和風險化解，本質上是中國在告別傳統要素驅動增長模式，向創新驅動和全要素生產率提升模式轉型過程中的一次主動調控。

具體領域的目標基本保持平穩性和連續性。報告指出，2026年目標包括：城鎮調查失業率5.5%左右，城鎮新增就業1200萬人以上，居民消費價格漲幅2%左右，居民收入增長和經濟增長同步，糧食產量1.4萬億斤左右，與上年表述基本一致。單位國內生產總值二氧化碳排放降低3.8%左右。並提出通過改善總供求關係，推動價格總水平由負轉正、消費價格合理溫和回升。

從財政貨幣政策搭配看，2026年仍延續更加積極有爲的宏觀政策框架，但財政端更突出結構優化、貨幣端更突出價格修復與傳導效率。與2025年“更加積極的財政政策”和“適度寬鬆的貨幣政策”相比，2026年在保留方向一致的同時，把財政資源投向和貨幣政策目標函數寫得更細、更明確。

財政方面，報告明確赤字率擬按4%左右安排，與去年持平。赤字規模5.89萬億元，一般公共預算支出規模首次達到30萬億元；擬發行超長期特別國債1.3萬億元，擬發行特別國債3000億元支持國有大型商業銀行補充資本，擬安排地方政府專項債券4.4萬億元，並強調財政支出更加註重支持提振消費、投資於人和保障民生。

貨幣政策方面，報告明確繼續實施適度寬鬆的貨幣政策，把“促進經濟穩定增長、物價合理回升”作爲重要考量，靈活高效運用降準降息等工具，優化創新結構性貨幣政策工具，適當增加規模，並引導金融機構加力支持擴大內需、科技創新和中小微企業，同時促進社會綜合融資成本低位運行。

從全年工作主線看，2026年把“着力建設強大國內市場”放在政府工作任務首位，體現出內需仍是最直接的政策抓手。消費方面，報告提出實施提振消費專項行動，制定實施城鄉居民增收計劃，安排2500億元超長期特別國債支持消費品以舊換新，設立1000億元財政金融協同促內需專項資金，並圍繞服務消費新場景、下沉市場、文旅賽事康養消費、中小學春秋假和錯峯休假、“購在中國”等作出具體安排。投資方面，報告提出中央預算內投資擬安排7550億元，安排8000億元超長期特別國債資金用於“兩重”建設，併發行8000億元新型政策性金融工具，帶動更多社會資本參與投資，同時引導民間投資向高技術、現代服務業等新賽道拓展。因此，2026年的年度政策主線可以概括爲：以消費擴容和有效投資穩住總需求，以新動能培育和改革開放增強增長後勁，以風險化解和政策協同穩定預期、穩定市場、穩定社會信心。

資本市場發展方面，報告指出，要持續深化資本市場投融資綜合改革，進一步健全中長期資金入市機制，完善投資者保護制度，拓展私募股權和創投基金退出渠道，提高直接融資、股權融資比重。對比2025年報告中，在貨幣政策部分提出“優化和創新結構性貨幣政策工具，更大力度促進樓市股市健康發展”， 在財稅金融體制改革部分提出“加強戰略性力量儲備和穩市機制建設。改革優化股票發行上市和併購重組制度。加快多層次債券市場發展。” 可以看出，與去年“穩股市”的政策相比，今年的資本市場政策更加註重製度建設和深化改革，新增了兩個更具體的制度抓手：投資者保護、創投退出，特別是創投領域的表述從2024年的鼓勵發展到2025年壯大耐心資本，再到今年的打通退出渠道，可以看到清晰的政策遞進。關於提高直接融資比重方面，近年來我國直接融資比重在10%-15%之間，較2015-2016年25%的峯值有所回落，提高直接融資、股權融資比重，將進一步打通創投的資金鍊路，有效促進“專精特新”企業拓展融資渠道。

二、十五五規劃重點展望

2026年是“十五五”開局之年，也是未來五年發展框架的定調之年。政府工作報告專列“‘十五五’時期主要目標和重大任務”，細化形成20項主要指標，具體包括經濟發展 3 項、創新驅動 3 項、民生福祉 7 項、綠色低碳 5 項、安全保障 2 項。

在增長目標表述上，報告沒有給出一個固定的五年平均增速，而是提出“國內生產總值增長保持在合理區間、各年度視情提出”，並將其與2035年遠景目標銜接，這與“十四五”規劃的提法基本一致。這既和我國當前“提質增效”的總體主線相合，也反映出內外部環境不確定性上升背景下，我國對經濟調控的靈活度和精細度在持續提高。此前，四中全會在《十五五規劃建議》中已經可以看出，“十五五”階段對總量增長面臨的壓力更加重視，特別強調需求側。“十四五”強調結構性問題，要求着力解決城鄉發展和收入分配的不平衡。“十五五”加入“有效需求不足，國內大循環存在卡點堵點”描述，強調“就業和居民收入增長壓力較大”，並專門指出人口問題。這一系列判斷，成爲“十五五”規劃不設具體增長目標的基礎。

儘管在經濟總量目標的表述保持了彈性，但就各分項的具體數值看，2026 年報告中披露的各項指標比《十四五》更細、更高：

高質量發展方面，報告提出，“十五五”期間全社會研發經費投入年均增長7%以上，與 “十四五”規劃目標保持一致，數字經濟核心產業增加值佔國內生產總值比重達到12.5%，較“十四五”目標提升2.5個百分點。

民生方面，“十四五”規劃中，要求勞動年齡人口平均受教育年限提高到 11.3 年，人均預期壽命提高 1 歲，養老機構護理型牀位佔比提高到 55%；而 2026 年報告對應寫成 11.7 年、80 歲、73%。

綠色低碳方面，“十四五”主目標寫的是單位 GDP 能耗和二氧化碳排放分別降低 13.5%、18%；2026 年報告則把綠色目標集中寫爲單位 GDP 二氧化碳排放累計降低 17%。

安全保障方面，2026 年報告把糧食、能源生產能力作爲主目標中的兩項安全指標單列出來，分別爲糧食綜合生產能力1.45 萬億斤，能源綜合生產能力58 億噸標準煤。“十四五”雖然有糧食安全、能源資源安全的專章部署，但沒有列出定量標準。

從重大戰略任務來看，報告將“十五五”發展總結爲四條主線，即高質量發展、國內大循環、共同富裕和統籌發展與安全。高質量發展以科技創新、產業建設、數字中國、美麗中國爲核心。內需政策強調堅持惠民生和促消費、投資於物和投資於人緊密結合，大力提振消費、擴大有效投資，促進居民消費率明顯提高，政策重心更加突出人口、教育、健康、養老、就業、收入分配等民生領域的系統建設，從總量提升向“人口高質量發展”延伸。統籌發展與安全方面，要求統籌推進房地產、地方政府債務、地方中小金融機構等風險有序化解，提高公共安全治理水平。

最後，從落實抓手看，報告提出圍繞“十五五”目標任務，共部署6方面109項重大工程，即引領新質生產力發展28項、現代化基礎設施23項、城鄉融合發展9項、民生25項、綠色低碳18項、安全保障6項。並特別強調這些工程既涉及“硬投資”，也包含“軟建設”。此前，“十四五”期間，共出臺102項重大工程項目，相當一部分是交通、能源、電信、水利以及新型基礎設施，共5000多個具體項目。未來五年的政策推進，將是以重大工程爲抓手，把產業升級、內需擴容、民生改善、綠色轉型和安全保障統合爲一個更完整的發展框架。

附錄：近年政府中作報告指標比較

數據來源：中國政府網，中信建投證券整理