【首席視野】郭磊：政府工作報告的十個關注點

郭磊系廣發證券首席經濟學家、中國首席經濟學家論壇理事

一是年度GDP增長目標預期小幅下調至4.5-5%的區間，作爲“十五五”首年，釋放“十五五”期間更加重視增長質量的信號。這一增長目標與《黨的二十屆四中全會建議學習輔導百問》給出的至2035年實現中等發達國家目標隱含的GDP年均複合增速（“十五五”和“十六五”期）不低於4.17%的要求匹配，可逐步過渡。

政府工作報告提出，今年發展主要預期目標是：經濟增長4.5%－5%，在實際工作中努力爭取更好結果。

《黨的二十屆四中全會〈建議〉學習輔導百問》首次明確“應當按2020年提出達到中等發達國家水平時的標準，將人均GDP超過發達國家門檻（2萬美元以上）、實現2035年人均GDP比2020年翻一番（2020年不變價）作爲達到中等發達國家水平的衡量標準”。按照遠景目標倒算，考慮總人口預計到2035年將年均減少0.20%左右，“十五五”和“十六五”時期國內生產總值需要年均增長4.17% 。

二是政策繼續重視名義增長，名義增長速度是決定企業盈利、微觀體感的關鍵變量。去年年度CPI同比持平在0.2%，但從月度來看，四季度中樞已有抬升。政府工作報告也指出一年來“綜合整治內卷式競爭成效顯現”。2026年CPI目標繼續定在2%左右，政策解釋包括“考慮了預期引導和現實可能”，以及“我們將通過改善總供求關係，推動價格總水平由負轉正、消費價格合理溫和回升，促進經濟良性循環”。

去年的政府工作報告是“使價格總水平處於合理區間”，今年明確價格總水平“由負轉正”，意味着要推動平減指數回正（去年四季度-0.62%），釋放了較爲明確的改善供求、溫和提高物價中樞的信號。赤字率隱含的名義增長率爲5.0%。政府工作報告指出今年將“綜合運用產能調控、標準引領、價格執法、質量監管等手段，深入整治內卷式競爭”。

政府工作報告提出，居民消費價格漲幅2%左右，考慮了預期引導和現實可能，我們將通過改善總供求關係，推動價格總水平由負轉正、消費價格合理溫和回升，促進經濟良性循環。

三是“單位國內生產總值二氧化碳排放降低3.8%左右”，2025年政府工作報告是“單位國內生產總值能耗降低3%左右”。這裏的變化是根據2024年國務院《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》 ，“十五五”時期不再把能耗強度作爲約束指標，調整爲碳排放強度，以和2030年碳達峯的目標匹配。統計局發佈的國民經濟和社會統計發展公佈顯示，2025年我國減碳成效顯著，萬元GDP二氧化碳排放下降5.0% 。我們理解2026年的碳排放目標有利於繼續推進2030年達峯，同時又不影響短期工業增長和擴內需。

政府工作報告提出，單位國內生產總值二氧化碳排放降低3.8%左右，綜合考慮了經濟社會發展、綠色低碳轉型和國家能源安全等多種需要，有利於有序實現2030年前碳達峯目標。

四是廣義狹義財政均高位持平，在結構上呈現出進一步“穩投資”的導向。最典型的是2026年“發行新型政策性金融工具8000億元”，高於去年的5000億元；如果再考慮到去年四季度的政策性金融工具項目相當一部分實際開工會落於今年，今年在投資上的增量不低。

同時“單列並提高用於項目建設的地方政府專項債券額度，繼續向投資項目準備充分、資金用得好的地方傾斜”，單列用於項目建設的專項債額度對投資較爲有利，可以避免專項債被化債短期擠佔；“向投資項目準備充分、資金用得好的地方傾斜”也有利鼓勵增量項目投資。去年固定資產投資同比-3.8%，中央經濟工作會議提出推動投資“止跌回穩”，如果今年投資重回正個位數增長，則對總量經濟來說，來自資本形成的收縮壓力就會明顯減輕。

政府工作報告提出，繼續實施更加積極的財政政策。今年赤字率擬按4%左右安排，赤字規模5.89萬億元、比上年增加2300億元。一般公共預算支出規模將首次達到30萬億元、比上年增加約1.27萬億元。擬發行超長期特別國債1.3萬億元，持續支持“兩重”建設、“兩新”工作等。

擬發行特別國債3000億元，支持國有大型商業銀行補充資本。擬安排地方政府專項債券4.4萬億元，完善專項債券項目負面清單管理和自審自發試點，重點支持建設重大項目、置換隱性債務、消化政府拖欠賬款等。今年財政支出繼續保持相當規模，要持續用力優化支出結構，更加註重支持提振消費、投資於人、保障民生等方面，提高財政資金使用效益。

政府工作報告提出，充分挖掘釋放有效投資潛力。聚焦新質生產力、新型城鎮化、人的全面發展等重點領域，增強市場主導的有效投資增長動力，提高民生類政府投資比重。今年擬安排中央預算內投資7550億元，安排8000億元超長期特別國債資金用於“兩重”建設，分類提高中央投資補助標準。

單列並提高用於項目建設的地方政府專項債券額度，繼續向投資項目準備充分、資金用得好的地方傾斜。發行新型政策性金融工具8000億元，帶動更多社會資本參與投資。統籌用好各類政府投資資金，支持工作基礎較好的地方探索編制全口徑政府投資計劃，加強項目資金監管，堅決防止低效無效投資。

落實促進民間投資的政策措施，完善民營企業參與重大項目建設長效機制，引導民間投資向高技術、現代服務業等新賽道拓展，有效激發民間投資活力。

五是預期之中的重視促消費，其中有幾個着力點：（1）在低收入羣體增收等領域要推出“一批務實舉措”；（2）商品消費以舊換新繼續支持，2500億元超長期特別國債是之前已經明確；（3）“設立1000億元財政金融協同促內需專項資金，組合運用貸款貼息、融資擔保、風險補償等方式，支持擴大內需”。這一政策缺少更多細節，未來有待觀測，但屬於一個想象空間；（4）“釋放文旅、賽事、康養等領域消費潛力”，去年是“文化、旅遊、體育”，康養今年作爲新增，顯示出政策對於老齡化時代這一消費潛力的重視；（5）“支持有條件的地方推廣中小學春秋假，落實職工帶薪錯峯休假制度”，從今年春節長假的效果來看，休假制度改革是具備想象空間的；（6）“優化入境消費環境，打造購在中國品牌”。中國入境消費佔GDP比例只有0.5% ，和1-3%的國際基準相比，具備較大空間。

政府工作報告提出，深入實施提振消費專項行動。激發居民消費內生動力和促消費政策並舉，推動消費持續增長。制定實施城鄉居民增收計劃，在促進低收入羣體增收、增加居民財產性收入、完善薪酬和社保制度等方面推出一批務實舉措。促進商品消費擴容升級，安排超長期特別國債2500億元支持消費品以舊換新，優化政策實施機制。設立1000億元財政金融協同促內需專項資金，組合運用貸款貼息、融資擔保、風險補償等方式，支持擴大內需。

擴大個人消費貸款和服務業經營主體貸款貼息政策支持領域，提高貼息上限，延長實施期限。實施好一次性信用修復政策。實施服務消費提質惠民行動，打造一批帶動面廣、顯示度高的消費新場景，加快培育消費新增長點。活躍線下消費，激發下沉市場消費活力。清理消費領域不合理限制措施，釋放文旅、賽事、康養等領域消費潛力。支持有條件的地方推廣中小學春秋假，落實職工帶薪錯峯休假制度。加強消費者權益保護。優化入境消費環境，打造“購在中國”品牌。

六是科技創新，它與擴大內需並列，共同構成政府工作報告的兩大重點內容，涉及細節非常多，我們簡要提示幾點：（1）在金融支持上，"充分發揮數據要素、知識產權等無形資產作用”，我們理解一個重要受益領域就是科技創新。很多科創企業屬於技術密集型產業，有數據要素、知識產權等無形資產，但缺乏傳統信貸偏好的土地等抵押品，發揮無形資產作用可以引導金融機構提高對其信貸投放能力；

（2）“鼓勵央企國企帶頭開放應用場景，打造集成電路、航空航天、生物醫藥、低空經濟等新興支柱產業”；“建立未來產業投入增長和風險分擔機制，培育發展未來能源、量子科技、具身智能、腦機接口、6G等未來產業”，再次強調了引導機制和重點行業目錄，其中未來能源、腦機接口屬於較去年政府工作報告新增的行業；

（3）提出“打造智能經濟新形態”，這是目前人工智能產業技術快速發展背景下的政策定調，具體包括促進新一代智能終端和智能體加快推廣；實施超大規模智算集羣、算電協同等新基建工程；加快發展衛星互聯網等。

政府工作報告提出，優化創新結構性貨幣政策工具，適當增加規模，完善實施方式。暢通貨幣政策傳導機制，充分發揮數據要素、知識產權等無形資產作用，強化考覈評估、融資擔保、風險補償等支持措施，引導金融機構加力支持擴大內需、科技創新、中小微企業等重點領域。

政府工作報告提出，培育壯大新興產業和未來產業。實施產業創新工程，鼓勵央企國企帶頭開放應用場景，打造集成電路、航空航天、生物醫藥、低空經濟等新興支柱產業。建立未來產業投入增長和風險分擔機制，培育發展未來能源、量子科技、具身智能、腦機接口、6G等未來產業。

構建促進專精特新中小企業發展壯大機制，培育獨角獸企業。高效用好國家創業投資引導基金，大力發展創業投資、天使投資，政府投資基金要帶頭做耐心資本，推動更多初創企業加快成長爲科技領軍企業。

政府工作報告提出，打造智能經濟新形態。深化拓展“人工智能+”，促進新一代智能終端和智能體加快推廣，推動重點行業領域人工智能商業化規模化應用，培育智能原生新業態新模式。支持人工智能開源社區建設，促進開源生態繁榮。

實施超大規模智算集羣、算電協同等新基建工程，加強全國一體化算力監測調度，支持公共雲發展。加快發展衛星互聯網。打造“5G+工業互聯網”升級版。深化數據資源開發利用，健全數據要素基礎制度，建設高質量數據集。完善人工智能治理。

七是“加大財政資源和預算統籌力度，提高國有資本收益收取比例”，這可能是“十五五”期間的方向之一。2014年財政部曾下發關於進一步提高中央企業國有資本收益收取比例的通知 。目前，廣義財政的各類收入（一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算）之間的統籌協調仍存在空間。在房地產市場進入新的階段，作爲廣義財政“第二本賬”的政府性基金預算彈性不足的背景下，適度提高第三本賬的彈性有助於財政統籌資源、強化支出能力。

政府工作報告提出，推進財稅金融體制改革。加大財政資源和預算統籌力度，提高國有資本收益收取比例。加強財政科學管理，深化零基預算改革，進一步擴大中央部門試點範圍。健全地方稅體系，拓展地方稅源。調整優化消費稅徵稅範圍、稅率，並推進部分品目徵收環節後移。

八是房地產領域，政策方向涵蓋新增（因城施策“控增量、去庫存、優供給”、支持多子女家庭改善性住房需求）、存量（探索多渠道盤活存量商品房，鼓勵收購存量商品房重點用於保障性住房）、公積金制度（深化住房公積金制度改革）、好房子（有序推動安全舒適綠色智慧的“好房子”建設）、防違約（進一步發揮保交房的白名單制度作用，防範債務違約風險）、新模式（深入推進房地產發展新模式的基礎制度和配套政策建設），在框架上較前期理解的內容變化不大。政策框架已基本穩定，主要彈性還在於因城施策去庫存上；此外，“白名單制度”有利於防止個案風險擴大化。

政府工作報告提出，着力穩定房地產市場。因城施策控增量、去庫存、優供給，探索多渠道盤活存量商品房，鼓勵收購存量商品房重點用於保障性住房等。深化住房公積金制度改革。優化保障性住房供給，加快危舊房改造。有序推動安全舒適綠色智慧的“好房子”建設，實施房屋品質提升工程和物業服務質量提升行動。進一步發揮“保交房”的白名單制度作用，防範債務違約風險。深入推進房地產發展新模式的基礎制度和配套政策建設。

九是區域發展規劃方面，除京津冀、長三角、粵港澳大灣區世界級城市羣、雄安新區建設、長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展、提升成渝地區雙城經濟圈發展能級之外，較去年政府工作報告增加“推動長江中游城市羣等加快發展”。“以武漢都市圈爲中心，推進長江中游城市羣聯動發展”是“十五五”期間需要重視的一個區域發展方向。

政府工作報告提出，不斷增強區域發展協調性。優化主體功能區劃，引導各地區圍繞主體功能定位，更好發揮比較優勢。紮實推動西部大開發形成新格局、東北全面振興取得新突破、中部地區加快崛起、東部地區加快推進現代化。加強改革攻堅、政策賦能和要素保障，支持經濟大省挑大樑。支持京津冀、長三角、粵港澳大灣區打造世界級城市羣。

高標準高質量推進雄安新區建設。持續推進長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展。提升成渝地區雙城經濟圈發展能級。推動長江中游城市羣等加快發展。加強重點城市羣協調聯動，健全規劃統籌、產業協作、利益共享等機制，實施國家產業轉移發展提升工程，深化跨行政區合作。加大差異化政策支持力度，深入推進興邊富民行動，促進革命老區、民族地區、邊疆地區、資源枯竭城市等振興發展。加強主要海灣整體規劃，做強做優做大海洋產業。

十是關於資本市場，政府工作報告強調“持續深化資本市場投融資綜合改革，進一步健全中長期資金入市機制，完善投資者保護制度，拓展私募股權和創投基金退出渠道，提高直接融資、股權融資比重”，相較於去年的“加強戰略性力量儲備和穩市機制建設”、“改革優化股票發行上市和併購重組制度” ，今年是在資本市場整體穩定發展的基礎上，政策更重視中長期制度建設。

政府工作報告提出，持續深化資本市場投融資綜合改革，進一步健全中長期資金入市機制，完善投資者保護制度，拓展私募股權和創投基金退出渠道，提高直接融資、股權融資比重。