【首席視野】羅志恆：如何理解2026年財政政策安排？

羅志恆、晁雲霞（羅志恆系粵開證券首席經濟學家、中國首席經濟學家論壇理事）

2026年3月5日上午，十四屆全國人大四次會議開幕，總理作《政府工作報告》（以下稱“報告”）。報告提出“繼續實施更加積極的財政政策”“財政支出繼續保持相當規模，要持續用力優化支出結構，更加註重支持提振消費、投資於人、保障民生等方面”“兜牢基層‘三保’底線”“推進財稅金融體制改革”“規範稅收優惠、財政補貼”“積極有序化解地方政府債務風險”等。

總體上看，今年的財政政策和財稅體制改革部署既着眼於當下財政促消費擴投資穩增長、保障基層財政運轉、化解債務風險、支持全國統一大市場建設，又着眼於中長期激發地方政府積極性、提高財政可持續性。“更加積極”主要體現在力度更大和結構優化兩個方面。力度方面赤字規模、當年新增債務規模和支出規模都創新高，必要的支出強度有利於穩定總需求，支持經濟和民生目標的實現；結構優化體現在支出結構優化、赤字結構優化、轉移支付結構優化等方面，一系列安排都致力於讓有限的財政資金髮揮出更大的政策效果。

一、財政政策力度有保障：赤字率保持在4%的高位，赤字規模、當年新增債務規模和支出規模均創新高

其一，赤字規模、新增債務規模和支出規模均創新高。2026年一般公共預算支出首次達到30萬億，必要的支出強度有利於穩定總需求，支持經濟和民生目標的實現。2026年赤字率第二年維持在4%，赤字規模達到5.89萬億，較2025年增加2300億元；考慮到新增專項債4.4萬億、超長期特別國債1.3萬億、特別國債0.3萬億，2026年當年新增債務11.89萬億，廣義赤字率爲8.1%，與2025年的8.5%大致相當，仍明顯高於2023年的6.7%和2024年的6.6%，兼顧了穩定經濟和財政可持續性的需要。但需要看到，支出等於收入加上赤字或債務，年初的赤字和債務規模是確定，如果收入不及預期（比如稅收因物價水平較低而不及預期、房地產調整導致土地出讓收入不及預期等），支出也會被動下降，此時有必要及時追加預算。

其二，專項債額度與上年持平，兼顧了穩增長、化債的需要與項目儲備的實際情況，將繼續發揮穩增長、優結構、補短板、置換隱性債務、暢通經濟循環等多重作用。1）專項債投向領域繼續採用負面清單以及下放審覈權限，拓展了可選的項目範圍、減少了申報審覈時間，能夠儘快地讓專項債資金形成實物工作量，發揮穩定經濟增長的作用。2）單列並提高用於項目建設的專項債券額度，防止多元政策目標擠壓地方項目建設資金，更好地發揮專項債穩增長、促發展、補短板的作用。3）當年規模中仍有8000億元用於置換隱性債務，實現隱性債務顯性化，進一步降低地方債務風險。4）專項債資金繼續用於支持消化地方政府拖欠企業賬款等，增加企業現金流和抗風險能力，減少上下游間的三角債問題，暢通經濟循環。

其三，發行超長期特別國債繼續支持“兩重”“兩新”，優化政策實施機制；加強財政金融協同，設立財政金融協同促內需專項資金，進一步提高財政資金提振消費和投資的效果。超長期特別國債投向“兩重”“兩新”領域，繼續形成大量的優質基礎設施、優化供給結構，還將有力地促進設備更新向高端化智能化綠色化轉型、促進消費，同時避免了地方加杆杆導致的風險，爲地方財政騰出了空間。尤其值得關注的是，宏觀調控更加註重政策的協調，設立1000億元財政金融協同促內需專項資金，組合運用貸款貼息、融資擔保、風險補償等方式，更大力度激發民間投資、促進居民消費。支持促消費和擴投資既需要依靠政府和財政的力量，更需要讓市場主體願意消費和投資，通過專項資金嵌入到居民和企業的行爲中，降低了消費成本和投資風險，這就實現了政府引導和市場自主的結合，能發揮出更大的效果，也提高了財政資金使用效率。

從優化政策實施的方向看，我們認爲可以考慮以下方向：一是“以舊換新”在繼續支持商品消費外，逐步增加或者轉向對服務消費的補貼，能夠避免耐用消費品的消費透支效應，還能促進服務業繁榮和相應就業改善；二是儘可能擴大支持消費的行業範圍，減少對特性行業的選擇，增強普惠性，避免對市場配置資源的扭曲效應；三是額度分配儘可能根據各地實際需要，避免部分區域額度過剩、部分區域額度稀缺並存；四是“兩重”項目優先支持前期儲備好、預期投資效益好的項目，尤其是優先支持跨區域的重大工程建設，發揮促投資、優結構的重要作用。

其四，發行特別國債補償商業銀行資本金，既有利於降低商業銀行風險，又提高了商業銀行落實降準降息進一步支持實體經濟的能力。

其五，發行8000億元新型政策性金融工具，既是財政金融協同的重要渠道，又是常規財政政策工具的重要補充，可以視爲準財政政策工具。新型政策性金融工具是2025年下半年推出的一種準財政工具。2025年，5000億元新型政策性金融工具共支持了2300多個項目，用於補充重大項目資本金，爲後續融資和社會資本進入創造了基礎條件。新型政策性金融工具採用政策性銀行注入項目資本金、央行以結構性貨幣政策工具提供流動性支持、財政貼息降低資金成本的方式運作，既保持了政策導向的精準性，又發揮市場機制的靈活性。

相較於之前的政策性開發性金融工具，新型政策性金融工具呈現三大特點。一是投向精準，重點支持新動能發展。新型政策性金融工具可精準投向數字經濟、人工智能、低空經濟、消費領域等，兼顧短期穩增長與長期調結構。二是落地效率更高。2025年推出的新型政策性金融工具，從正式推出到5000億資金全部投放完畢用時僅1個月。這主要得益於準財政工具的前期實踐基礎、工具運用的不斷創新、部門間協同效率的提升以及社會投資生態的持續改善。三是更加註重與常規財政政策工具的協同配合。新型政策性金融工具相較於2022年推出的政策性開發性金融工具更加強調與專項債、產業政策的協同，實踐中逐漸形成了“專項債+新型政策性金融工具+銀行貸款”的協同模式，財政金融協同發力破解重大政府投資項目資金瓶頸。2026年將再發行8000億元新型政策性金融工具，與常規財政政策工具形成在促進新舊動能轉換、支持擴大內需等方面的合力，發揮“四兩撥千斤”的槓桿作用，引導社會資本跟進投入，以擴大有效投資、穩定市場預期，充分發揮政策性金融更加靈活、精準、高效的實體經濟促進功能。

二、財政政策結構優化顯著：支出結構、赤字結構、轉移支付結構均有優化，推動財政政策提質增效

結構優化體現在支出結構優化、赤字結構優化、轉移支付結構優化等方面，一系列安排都致力於讓有限的財政資金髮揮出更大的政策效果。

其一，近年來我國財政支出結構持續優化，表現爲大幅壓降政府運轉類支出，明顯提高民生福利類支出、強化科技創新類支出。今年財政政策明確提出“更加註重支持提振消費、投資於人、保障民生等方面，提高財政資金使用效益”。近年來，一般公共預算中醫療、教育、社會保障和就業、住房保障支出的佔比持續提高。未來優化財政支出結構的大方向是從重視投資到投資消費並重、從重視供給到供給需求並重、從重視企業到企業家庭並重，進一步向居民端和民生保障傾斜。未來有可能也有必要繼續提高育兒補貼金額、延長學前教育免費年限、進一步提高城鄉居民養老金，修復居民部門資產負債表。

其二，赤字結構中中央赤字佔比明顯提高，中央赤字佔比接近九成，中央加槓桿既減輕了地方負擔，又優化了央地債務結構。2026年的赤字規模5.89萬億，較2025年增加的2300億元全部由中央負擔，由此赤字結構中中央佔比爲86.4%；再考慮到超長期特別國債和特別國債，當年新增債務中中央、地方債務分別爲6.69萬億和5.2萬億，分別佔比56.3%和43.7%，反映出鮮明的中央加槓桿特徵。中央舉債的部分資金以轉移支付的形式給到地方，有利於減輕地方財政負擔，同時也優化了央地債務結構。

其三，中央對地方轉移支付結構繼續優化，提高財力性轉移支付的比重。報告提出“中央財政增加對地方財力性轉移支付規模”。增加財力性轉移支付規模及佔比，實際上就是在增加地方自主財力和統籌能力，避免對地方政府限制過多，着力解決地方財政困難，讓財政資金更好地滿足地方政府需求。

三、規範稅收優惠、財政補貼政策，財政助推全國統一大市場建設

報告提出“縱深推進全國統一大市場建設。……完善統計、財稅、考覈等制度，規範地方政府經濟促進行爲，出臺地方政府招商引資鼓勵和禁止事項清單，規範稅收優惠、財政補貼政策。” 

規範地方稅收優惠和財政補貼政策具有多重戰略意義。一是打破區域壁壘，維護全國市場統一與公平競爭。各地爲爭奪稅源和項目開展惡性補貼競爭，製造政策窪地與市場壁壘，加劇區域發展差距，規範稅收優惠和財政補貼政策有助於破除壁壘、優化資源配置、推動區域協調發展。二是促進企業良性競爭，培育健康產業生態。過度優惠或補貼易使企業重尋租輕創新，引發盲目投資與產能過剩，規範補貼能引導企業聚焦創新與效率，提升核心競爭力，助力高質量發展。三是提高財政資金使用效率，增強財政可持續性。不合理補貼擠佔民生與科技投入，過多的稅收優惠導致國家稅收收入流失，加劇地方財政收支矛盾與隱性債務風險，規範地方稅收優惠和財政補貼可提升資金效益、防範財政風險。四是規避國際經貿爭端，提升全球治理話語權。持續優化地方招商引資政策，支持地方踐行高水準國際經貿規則，能夠穩定國際市場預期，爭取規則制定主動權。

下階段可以從政策落實角度和引導地方政府轉變思路兩個角度入手。從政策落實角度看，有必要對現行的稅收優惠政策進行系統梳理，整合並精簡重複的政策內容，將有限的資源聚焦於基礎研究、綠色發展以及鄉村全面振興等關鍵領域，從而更有效地發揮政策效能；應提升稅收優惠政策的法律層級，以增強市場預期的穩定性；依據產業的生命週期特點，制定相應的稅收優惠政策，並設立定期評估和退出機制，對政策效果及其延續的必要性進行持續分析。從地方政府行爲角度看，還要引導地方政府轉變思路，推動對企政策逐漸從直接給優惠轉向間接創環境。地方政府要從比拼“政策硬實力”轉向提高“綜合軟實力”，努力提升公共服務質量、保護市場公平競爭環境，以優越的營商環境取代以往的“政策窪地”。這樣才能降低企業的綜合經營成本和經營風險，吸引更多有高質量發展潛力的優質企業落地生根。

四、兜牢三保底線，注重解決地方財政困難、激發地方政府積極性

報告提出，要“兜牢基層‘三保’底線”，意在抓住地方政府這個核心主體、儘快恢復地方政府發展經濟的能力和積極性。當前部分地方政府財政困難主要體現在收支矛盾支出，收入端房地產調整導致缺口明顯增加，支出端“三保”支出佔比較高、可統籌的財政資金偏少。

有必要通過以下方式解決地方財政困難：其一，對於近年來房地產持續調整導致的地方財政收入缺口，加大中央轉移支付或者提高地方債務限額予以彌補，恢復地方政府發展經濟的能力和積極性。其二，中長期要深化財稅體制改革，將社會保障、公共安全、環境保護、食品藥品監督管理、跨區域的基礎設施建設等事權和支出責任逐步上收到中央和省級政府，降低地方政府的支出責任，緩解其支出壓力。其三，健全地方稅體系，擴圍消費稅，將高污染高耗能行業和高端服務業等納入消費稅徵收範圍，並將消費稅儘快下劃給地方政府，同時研究開徵遺產和贈與稅等作爲地方稅。

五、政府債務管理從短期政策化風險走向體制機制建設防風險

報告提出“積極有序化解地方債務風險”“優化債務監測考覈指標，構建統一的政府債務管理長效機制”，這些要求意味着債務管理從短期政策化風險走向體制機制建設防風險。短期有必要優化化債方式，中長期要構建債務管理長效機制。有序化解地方債務風險是防範化解重大風險、維護經濟安全的重要舉措，有必要繼續實施。優化債務監測考覈指標，主要是基於當前的負債率、債務率指標尤其是債務率指標受到房地產調整導致的土地出讓收入被動下行的影響較大，加上隱性債務顯性化後，負債率、債務率指標上升，但這並不意味着風險的擴大。構建統一的政府債務長效機制，有必要在四本經常性預算之外，研究建立地方債務預算和資本預算，編制地方政府資產負債表和綜合財務報告，同時建立重大建設項目的財政可承受能力及中長期財政影響評估機制。

報告還提出“多措並舉化解地方政府融資平臺經營性債務風險，分類有序推動改革轉型”。將平臺經營性債務納入監管，主要是平臺的經營性債務與隱性債務的邊界模糊，在平臺轉型並不徹底以及主業的盈利能力和現金流相對有限的背景下，需要關注經營性債務轉化爲隱性政府債務的可能性。

當前化債取得了非常好的成效，從繼續化債的角度可以考慮：1）短期有必要繼續優化化債方式，“6+4+2”中的“6”已經完成4萬億，今年繼續發行剩下2萬億，“4萬億”的剩餘額度可以從“4萬億分五年”的化債方式調整爲一次性給到地方，根據需要靠前化債。2）進一步提高地方債務限額，置換漏報的隱性債務。3）根據債務投向分別使用國債、一般債、專項債置換隱性債務，優化存量債務結構。對於因爲央地事權劃分不清晰導致的隱性債務，由國債置換；對於投向沒有收益的項目，用一般債置換；對於投向有一定收益的項目，用專項債置換。4）從構建債務管理長效機制上，有必要在四本經常性預算之外，研究建立債務預算和資本預算，與政府資產負債表和綜合財務報告銜接。