【首席視野】熊園：“十五五”大方向已定，如何跟蹤？

熊園、朱慧（熊園 系國盛證券首席經濟學家、中國首席經濟學家論壇理事）

近半月，二十屆四中全會召開，中美經貿談判有新進展。我們對每半月重大政策進行跟蹤：1）中央、部委重要會議與政策；2）地方政策；3）行業與產業政策。本期爲近半月（2025.10.13-10.26）的政策跟蹤。

報告摘要：

一、重要會議與政策：聚焦學習傳達二十屆四中全會精神、謀劃“十五五”。

1、重要會議：關注二十屆四中全會公報、發佈會、各部門學習傳達會。

>10.21-23二十屆四中全會召開併發佈會議公報，公報可視爲是“十五五”規劃《建議》稿的“摘要”，有新目標、新提法、新對策，尤其是對“十五五”發展環境更擔憂；總基調延續“穩中求進”，重提“堅持以經濟建設爲中心”；新增2035年實現“國防實力、國際影響力大幅躍升”，新提“航天強國”建設；延續強調2035年翻番的目標，指向未來5年應還會設定偏高的GDP目標（2026年可能定5%左右）；12項主要任務中，“現代化產業體系、科技、擴內需”位居前三，“現代化產業體系、對外開放、民生”順序明顯前移等。更多細節緊盯四中全會精神解讀發佈會、《建議》全文、總書記關於《建議》的說明等。此外，本次額外增加了經濟議題，要求“堅決完成”全年經濟社會發展目標，傾向於認爲，短期政策雖會“加力”、但更多還是“託而不舉”、也會更多爲明年開年佈局。

>10.24中共中央二十屆四中全會精神解讀會，有不少“劇透”，重點關注增量信息，包括：1）明確《建議》稿的大體結構，首提“居民消費率明顯提高”、後續應會新增定量目標；2）明確現代化產業體系建設四大方向，並直接點名新能源、新材料、量子科技、生物製造等行業；3）錨定2035年建設科技強國目標，重點領域、重點行業有新要求；4）強大國內市場焦點在於擴內需，把握好投資於人、統一大市場新要求；5）堅定擴大對外開放，首提“准入又準營”、“中國人經濟”；6）特別提及“一老一小”，繼續優化生育支持政策，挖掘養老服務、銀髮經濟潛力。

>多部門學習傳達四中全會精神，緊扣抓好四中部署、編制好“十五五”規劃綱要，有3大關注：1）國務院黨組重點抓好“十五五”規劃綱要編制工作，“科學設置指標體系，提出分領域具體目標，謀劃一批帶動性強的重大政策、重大改革、重大項目”；2）央行、證監會均提及資本市場建設，如央行“維護股市、債市、匯市等金融市場平穩運行”，證監會“進一步深化投融資綜合改革，持續增強我國資本市場的包容性、適應性和吸引力、競爭力”；3）科技部、工信部均聚焦科技創新、產業融合、新質生產力。

>10.17財政部召開新聞發佈會宣佈兩項增量政策，一是從地方政府債務結存限額中安排5000億元下達地方，較上年增加1000億元，並拓展支持範圍，除了用於補充地方政府綜合財力，支持地方化債、清欠賬款外，還安排額度用於經濟大省符合條件的項目建設；二是明確將繼續提前下達2026年新增地方政府債務限額，支持重點項目開年建設資金需求。

>中美關係：10.18中美經貿雙方牽頭人舉行視頻通話，10.24-27中美經貿團隊在馬來西亞舉行中美經貿磋商，且10.24商務部表示，“前4輪經貿磋商充分證明，中美在相互尊重、平等協商基礎上，完全可以找到解決彼此關切的辦法”，短期關注經貿磋商結果、10月底可能的中美元首會晤。

>其他可關注：多部門召開“十五五”規劃座談會；10.24人大常委會決定以法律形式將10.25設立爲臺灣光復紀念日；10.14總理經濟形勢專家和企業家座談會，部署抓好“十四五”圓滿收官、“十五五”良好開局。

2、部委政策：聚焦住宿業發展、完善海外綜合服務、數字經濟試驗區。

>10.17商務部等聯合發佈《關於促進住宿業高質量發展的指導意見》，旨在促消費、惠民生、穩就業，也是服務消費的重要部分，文件旨在推動住宿業“品質化、智慧化、融合化、綠色化、國際化”，從培育主體、優化環境、強化支撐等6方面提出17項具體政策。

>10.17商務部等聯合發佈《關於進一步完善海外綜合服務體系的指導意見》，我國首份涉外服務領域的指導文件，健全海外服務、加強經貿保障。

>10.16國家數據局發佈《關於國家數字經濟創新發展試驗區建設方案的覆函》，在天津、雄安新區、上海、江蘇、浙江、廣東、四川7地建設國家數字經濟創新發展試驗區，圍繞數據要素市場化、基礎設施建設、產業創新融合等7方面形成158項改革事項清單，支持各地因地制宜試點。

>10.14發改委印發《節能降碳中央預算內投資專項管理辦法》，支持重點行業和基礎設施領域節能降碳改造，包括電力、鋼鐵、有色、建材、石化、化工、機械等重點行業，以及供熱、算力等基礎設施。

二、地方政策：多地學習四中全會精神，重點抓好宣傳、宣講、落實。

近期北京、上海、浙江等地學習傳達四中全會精神，首要是抓好宣傳、宣講、落實，也強調因地制宜。其中，多地強調對標對錶、科學謀劃本地區“十五五”規劃，突出核心任務，如浙江強調“必須牢牢扭住高質量發展建設共同富裕示範區這一核心任務”，北京“縱深推進京津冀協同發展，加快構建現代化首都都市圈”，廣東深入實施“百縣千鎮萬村高質量發展工程”等；此外，各地也多部署年內經濟工作，堅決完成全年經濟社會發展目標，如內蒙古“拿出更大勁頭大抓招商、大抓項目、大抓投資”。

三、行業與產業政策：地方繼續松地產；電動汽車充電設施“三年倍增”。

1、近期地方繼續松地產，仍多圍繞購房補貼、優化公積金貸款支持政策。其中，圍繞購房補貼、定向團購、企業獎勵、貸款利息貼息等方面推出多項舉措；成都“商轉公”政策進一步擴大受益範圍，取消“本市繳存”限制；南京推出多子女家庭公積金支持政策等。

2、電動汽車充電設施“三年倍增”行動。10.15發改委等發佈2025-2027年電動汽車充電設施服務能力“三年倍增”行動，明確到2027年底在全國建成2800萬個充電設施、滿足超8000萬輛電動汽車充電需求，部署五大專項行動，包括公共充電設施提質升級、居住區充電條件優化等，實現城市、高速及農村地區充電網絡全覆蓋，支撐新能源汽車產業規模化發展。

一、重要會議與政策：聚焦學習傳達二十屆四中全會精神、謀劃“十五五”。

1、重要會議：關注二十屆四中全會公報、發佈會、各部門學習傳達會。

中共中央：二十屆四中全會在京召開

事件：10月20日-23日，二十屆四中全會召開，審議通過了《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》總書記就《建議（討論稿）》向全會作了說明。

簡評：會議公報是“十五五”規劃《建議》稿的“摘要”，有新目標、新提法、新對策。更多細節緊盯四中全會精神解讀發佈會、《建議》全文、總書記關於《建議》的說明、輔導讀本等資料。此外，本次額外增加了經濟議題，要求“堅決完成”全年經濟社會發展目標，傾向於認爲，短期政策雖會“加力”、但更多還是“託而不舉”、也會更多爲明年開年佈局（詳見此前報告《新目標、新對策—四中全會公報的關鍵看點》）。

>定位看，2025年是“十四五”收官、“十五五”謀劃之年，本次如期召開四中全會，並審議通過了“十五五”規劃編制《建議》稿，也大體確定了後續至少5-10年經濟社會發展路線圖。需注意，本次同二十屆三中全會，額外增加了經濟議題，要求“堅決完成”全年經濟社會發展目標。

>總體看，會議公報可視爲“十五五”規劃編制《建議》稿的摘要版，主要是大方向、大原則、主要目標和主要任務，對比十九屆五中全會定調“十四五”，新提“航天強國”，2035遠景目標新增“國防實力、國際影響力大幅躍升”，延續強調到2035年翻番的目標，未來5年應還會設定偏高的GDP目標（2026年可能定5%左右）。

>具體看，本次延續部署了12項主要任務，其中“現代化產業體系、對外開放、民生”順序前移、“優先級”提升，重點關注新提法，如：現代化產業體系新提“三化”方向；擴內需未提“供給側結構性改革”、更爲突出“投資於人、新供給帶動新需求”；民生保障部分特別提及“推動房地產高質量發展”；國防和軍隊新提“邊鬥爭、邊備戰、邊建設”。

>流程看，公報可視爲《建議》稿的“摘要”，有3大特別關注：10月24日上午的四中全會精神解讀發佈會（已開）；《建議》全文、總書記關於《建議》的說明；各部委“學習會”、可能的輔導讀本。

中共中央：四中全會精神解讀會

事件：10月24日，中共中央新聞發佈會介紹和解讀黨的二十屆四中全會精神，中央政策研究室、中財辦、發改委、科技部、商務部、衛健委有關人士出席。

簡評：10.24四中全會精神解讀發佈會主要圍繞經濟形勢與發展目標、強科技、擴內需、擴開放、保民生解讀，也有不少“劇透”，應均是後續“十五五”規劃編制《建議》全文的有關信息，重點關注增量信息：

>增量1：會議明確《建議》稿的大體結構，對市場關心的定量目標設定也有回應，首提“居民消費率明顯提高”。明確《建議》共有15個部分、61條，分爲三大板塊：總論、分論（分領域戰略任務和重大舉措）、結束語。發佈會也明確，《建議》主要提出定性目標，具體的定量指標和重大工程項目將在明年“十五五”規劃《綱要》中予以明確，按流程《綱要》在明年3月全國兩會審議。具體目標上，延續“經濟增長保持在合理區間”，首提“居民消費率明顯提高”，應會在定量目標中有所體現。

>增量2：明確現代化產業體系建設四大方向，並直接點名新能源、新材料、量子科技、生物製造等行業。包括傳統產業轉型升級初步估計未來5年會新增10萬億元左右的市場空間，點名“新能源、新材料、航空航天、低空經濟、量子科技、生物製造、氫能和核聚變能、腦機接口、具身智能、第六代移動通信等”新興產業，且直指上述產業蓄勢發力，未來10年新增規模相當於再造一箇中國高技術產業。

>增量3：錨定2035年建設科技強國目標，“十五五”時期聚焦重點領域、重點行業有新要求。如“全鏈條推動集成電路、工業母機、高端儀器等重點領域關鍵核心技術攻關取得決定性突破”“強化算力、算法、數據等高效供給”“全面實施“人工智能+”行動”等。

>增量4：強大國內市場焦點在於擴內需，把握好投資於人、促消費、擴投資、穩民營、統一大市場新要求。後續具體政策方向包括，“堅持惠民生和促消費、投資於物和投資於人緊密結合”“完善民營企業參與重大項目建設長效機制等舉措”“提高民生類政府投資比重”“綜合整治“內卷式”競爭”等。具體規模方面，明確“十五五”將建設改造地下管網超過70萬公里，新增投資需求超過5萬億元。

>增量5：“把握大勢、破浪前行”，堅定擴大對外開放，首提“准入又準營”、“中國人經濟”。突出重點領域和新提法，包括“以服務業爲重點，擴大市場準入和開放領域”“落實好“准入又準營”，營造透明、穩定、可預期的制度環境。既看GDP也看GNI，既重視‘中國經濟’也重視‘中國人經濟’”等。

>增量6：特別提及“促進人口高質量發展”“一老一小”，繼續優化生育支持政策，挖掘養老服務、銀髮經濟潛力。其中，生育支持政策方面，“發揮育兒補貼、個稅抵扣等政策的綜合作用，發展普惠托育和托幼一體化服務，完善落實生育保險和生育休假制度”等；養老服務方面，“優化基本養老服務供給”，特別關注“優化就業、社保等方面的年齡限制政策，積極開發老年人力資源，發展銀髮經濟”等。

多部門陸續學習傳達四中全會精神

國資委：科學謀劃國資央企“十五五”規劃

事件：10月23日，國資委召開央企“十五五”規劃工作座談會。

主要內容：強調科學謀劃國資央企“十五五”規劃，着眼現代化產業體系建設，立足國家所需、產業所趨、央企所能，深入推進佈局優化和結構調整，構建更加科學合理的規劃指標體系。

科技部：科學謀劃“十五五”科技創新發展思路與任務

事件：10月17日，科技部召開“十五五”國家科技創新發展工作地方、部門座談會。

主要內容：會議學習貫徹總書記關於“十五五”規劃編制的重要指示精神，並聽取各方意見建議。陰和俊指出，“十五”是科技強國建設的關鍵攻堅期，需科學謀劃發展思路與任務舉措。他強調要強化戰略統籌、促進科技與產業創新深度融合、加強核心技術攻關、推進教育科技人才一體發展，以加快實現高水平科技自立自強。

財政部：新增5000億元債務限額、繼續提前下達2026年額度

事件：10月17日，財政部召開前三季度財政收支情況新聞發佈會。

主要內容：財政部宣佈採取兩項措施鞏固經濟回升勢頭：一是從地方政府債務結存限額中安排5000億元下達地方，規模較上年增加1000億元，並拓展支持範圍；二是明確將提前下達2026年新增地方政府債務限額，通過加強財政政策逆週期調節力度支持經濟發展。

國務院：加力提效實施逆週期調節並擴大內需

事件：10月14日，國務院召開總理經濟形勢專家和企業家座談會。

主要內容：會議表明要以更寬視野準確把握經濟形勢，堅定信心。李強強調，要加力提效實施逆週期調節，持續用力擴大內需、做強國內大循環，並多措並舉營造一流產業生態，綜合治理行業無序和非理性競爭。

2、部委政策：聚焦住宿業發展、完善海外綜合服務、數字經濟試驗區。

九部門：聯合印發《關於促進住宿業高質量發展的指導意見》

事件：10月17日，商務部等9部門聯合印發《關於促進住宿業高質量發展的指導意見》。

主要內容：旨在推動住宿業品質化、智慧化、融合化、綠色化、國際化發展，以提振消費、擴大內需。文件從培育主體、優化環境、強化支撐等六個方面提出17項具體政策，包括加強品牌建設、推動業態創新與智慧化轉型、提升涉外接待能力、規範市場秩序等，以促進住宿業高質量發展併爲構建新發展格局提供助力。

五部門：聯合印發《關於進一步完善海外綜合服務體系的指導意見》

事件：10月17日，商務部等5部門聯合印發《關於進一步完善海外綜合服務體系的指導意見》。

主要內容：作爲我國首個海外綜合服務領域的指導文件，《指導意見》着力構建與對外投資貿易發展相適應的海外綜合服務體系。文件提出6方面16項具體舉措，包括優化公共服務、集成地方服務、健全海外服務、加強經貿保障、拓展專業服務及提升企業能力，旨在打造央地聯動、資源集聚的服務生態，爲出海企業參與國際合作、維護海外權益提供有力支撐。

國家數據局：在7地部署國家數字經濟創新發展試驗區

事件：10月16日，國家數據局發佈《關於國家數字經濟創新發展試驗區建設方案的覆函》。

主要內容：我國將在天津、河北雄安新區、上海、江蘇、浙江、廣東、四川7個地區建設國家數字經濟創新發展試驗區。方案圍繞數據要素市場化、基礎設施建設、產業創新融合等7個方面形成158項改革事項清單，支持各地因地制宜開展試點，通過制度創新破解數字經濟發展瓶頸，推動條件成熟的改革舉措轉化爲全國性政策。

發改委：印發《節能降碳中央預算內投資專項管理辦法》

事件：10月14日，發改委印發《節能降碳中央預算內投資專項管理辦法》。

主要內容：《辦法》明確專項支持重點行業和基礎設施領域節能降碳改造，具體包括電力、鋼鐵、有色、建材、石化、化工、機械等重點行業，以及供熱、算力等基礎設施，通過中央預算內投資推動相關領域節能降碳工作。

二、地方政策：多地學習四中全會精神，重點抓好宣傳、宣講、落實。

近期北京、上海、浙江等地學習傳達四中全會精神，首要是抓好宣傳、宣講、落實，也強調因地制宜。其中，多地強調對標對錶、科學謀劃本地區“十五五”規劃，突出核心任務，如浙江強調“必須牢牢扭住高質量發展建設共同富裕示範區這一核心任務”，北京“縱深推進京津冀協同發展，加快構建現代化首都都市圈”，廣東深入實施“百縣千鎮萬村高質量發展工程”等；此外，各地也多部署年內經濟工作，堅決完成全年經濟社會發展目標，如內蒙古“拿出更大勁頭大抓招商、大抓項目、大抓投資”。

三、行業與產業政策：地方繼續松地產；電動汽車充電設施“三年倍增”。

1、近期地方繼續松地產，仍多圍繞購房補貼、優化公積金貸款支持政策。其中，圍繞購房補貼、定向團購、企業獎勵、貸款利息貼息等方面推出多項舉措；成都“商轉公”政策進一步擴大受益範圍，取消“本市繳存”限制；南京推出多子女家庭公積金支持政策等。

2、電動汽車充電設施“三年倍增”行動。10.15發改委等發佈2025-2027年電動汽車充電設施服務能力“三年倍增”行動，明確到2027年底在全國建成2800萬個充電設施、滿足超8000萬輛電動汽車充電需求，部署五大專項行動，包括公共充電設施提質升級、居住區充電條件優化等，實現城市、高速及農村地區充電網絡全覆蓋，支撐新能源汽車產業規模化發展。