【首席視野】羅志恆：特朗普關稅政策違法——如何看待？後續如何？

羅志恆、範城愷（羅志恆系粵開證券首席經濟學家、中國首席經濟學家論壇理事）

當地時間2026年2月20日，美國最高法院以6:3的投票結果作出裁定，認定特朗普政府援引《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）徵收關稅的行爲是違法的，意味着其推出的“對等關稅”、“芬太尼關稅”等核心關稅政策將不再具備法律效力。面對這一裁決，特朗普政府立即宣佈援引《1974年貿易法》對全球商品加徵10%關稅（此後又威脅提高至15%），同時啓動新一輪301和232貿易調查。

如何看待本次最高法院的裁決？特朗普政府後續還將採取哪些應對舉措？該事件最終會對美國關稅水平、財政收入和經濟表現產生怎樣的影響？美國對華關稅稅率到底還有多少、是否會出現明顯下調？本文將圍繞上述問題展開分析。

一、本次裁決有何具體背景？主要影響哪些關稅政策？

2025年1月特朗普重返白宮後，爲規避國會常規立法程序，其直接援引1977年《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）頒佈總統行政令，推出一系列關稅政策。

特朗普政府基於IEEPA已經推出的關稅主要分爲兩類：一是“芬太尼關稅”，2025年2-3月，特朗普以芬太尼等非法毒品流入美國構成“國家緊急狀態”爲由，對加拿大、墨西哥徵收25%關稅，對中國徵收10%關稅（詳見《特朗普打響“加徵關稅2.0”第一槍：原因、影響、推演及應對》）；二是“對等關稅”，2025年4月2日特朗普宣佈對美國大部分貿易伙伴實施“對等關稅”，設置10%基準稅率，對數十個國家加徵更高稅率，最高達50%。其中，美國最初宣佈對中國加徵的“對等關稅”爲34%，最高時曾達到125%，此後經過談判自2025年5月以後實際僅保留10%。特朗普稱美國長期面臨的貿易逆差對國家安全和經濟構成“異常和非凡威脅”。

IEEPA關稅落地後，迅速遭遇廣泛法律質疑。美國國際貿易法院受理的相關訴訟已超千起，原告涵蓋美國進口企業及多個州政府。2025年5月28日，美國國際貿易法院率先裁定相關行政令缺乏法律依據並頒佈暫停令；8月29日，美國聯邦上訴法院以7:4的結果維持下級法院裁決，但允許相關關稅在上訴期間繼續執行；11月5日，最高法院就相關案件展開口頭辯論，多數大法官對總統關稅權力過寬問題提出質疑，強調關稅徵收的立法權應由國會行使。

2026年2月20日，美國最高法院以6:3的投票結果作出裁定，認定特朗普政府援引《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）徵收關稅的行爲缺乏明確法律授權。儘管最高法院的保守派和自由派大法官比例爲6:3，即保守派法官佔多數，但包括首席大法官羅伯茨在內的三名保守派法官“倒戈”，認定特朗普行使的關稅權力違法。判決書中明確指出，IEEPA賦予總統的一系列權力中，不包括徵收關稅的權力。

本次裁決的主要意義在於，否定了特朗普政府基於IEEPA條款推出的“芬太尼關稅”、“對等關稅”等核心關稅政策的法律基礎。理論上，這兩類關稅政策將立即失效。這兩類關稅是特朗普第二任期推出的核心關稅政策，覆蓋美國大部分貿易伙伴，尤其涉及對中國、加拿大、墨西哥等主要貿易伙伴的特定關稅政策。

但也需要指出的是，本次裁決存在侷限性。一方面，裁決僅針對依據IEEPA徵收的關稅，並未否定總統在其他法定框架下的關稅權力。換言之，特朗普政府已經實施的“232 關稅”、“301關稅”等核心關稅政策仍繼續有效。232關稅依據《1962 年貿易擴展法》，以所謂“國家安全”爲理由，對特定行業及商品加徵關稅、不分國別，目前覆蓋鋼鐵、鋁、汽車、重型卡車等商品；301關稅依據《1974 年貿易法》，針對所謂“不公平貿易行爲”，以國別爲劃分來徵收，對華覆蓋範圍較廣，包括電動汽車、鋰電池、光伏組件、半導體、鋼鋁製品等超 3700 億美元商品，基礎稅率在25%至100%不等。另一方面，本次裁決並未就已徵收的 IEEPA 關稅退稅問題作出明確說明，未界定退稅的具體標準和流程。這一模糊性也爲後續企業索賠、司法訴訟埋下了隱患。

 二、特朗普如何應對？未來還將採取哪些行動？

最高法院的裁決雖對特朗普政府的關稅權力形成一定限制，但並未改變其貿易保護的核心思路。爲儘量維持原有關稅水平，特朗普政府已經宣佈並且後續仍可能進一步實施一系列應對舉措。

其一，援引《1974年貿易法》第122條加徵全球關稅，短期填補政策空缺。2026年2月20日裁決公佈當日，特朗普便宣佈援引《1974年貿易法》第122條，在現有關稅基礎上對全球進口商品額外加徵10%關稅。2月21日，其又在社交平臺表示，計劃將該稅率提高至15%。與IEEPA關稅類似，依據第122條加徵關稅可繞過國會快速落地，但受更嚴格的法律約束：法定稅率上限爲15%，有效期最長150天，除非國會立法延期。該舉措僅能在短期內填補IEEPA關稅失效後的政策空缺，屬於過渡性安排，其力度和持續性均不及IEEPA關稅。此外，由於《1974年貿易法》第122條長期未被使用，不排除“122關稅”再度面臨司法爭議。

其二，啓動新一輪301和232調查，打造長期可持續的關稅工具。本次裁決後，特朗普政府同時宣佈啓動新一輪232和301調查，並明確表示調查結果將取代第122條的臨時關稅，同時特朗普還提及考慮對進口汽車加徵15%-30%關稅。相較於IEEPA關稅，301和232調查程序耗時更長，需經過啓動通知、公衆評論期、聽證、結論公告等多個環節，完整週期短則半年，長則超一年。但這兩項工具法律可持續性更強，無稅率上限約束，後續被司法推翻的概率較低。美國財政部長貝森特表示，結合後續升級的第232和301關稅，2026年美國關稅收入總量將基本保持不變。

其三，尋求國會立法授權，進一步擴大總統關稅調整權。本次最高法院裁決書明確提出，總統行使加徵關稅這類重大權力，必須具備“明確的國會授權”。基於此，特朗普政府或推動國會通過新的貿易授權法案，賦予總統更廣泛的關稅調整權。目前共和黨在國會兩院佔據優勢，這一路徑具備一定的操作可能性。但是也要看到，伴隨2026年底美國中期選舉臨近，特朗普大規模加徵關稅不僅有推高通脹的風險，也將直接衝擊關鍵搖擺州的農業及製造業利益，政治成本較高。特朗普通過立法授權的激進舉措容易引發選民不滿，可能並非其優先選項。

其四，重新談判雙邊貿易協定，化解原有協議效力爭議。此前特朗普政府曾以IEEPA關稅爲談判籌碼，與部分國家達成新的雙邊貿易協定。最高法院裁決後，這些協議的法律效力存疑，特朗普政府大概率將與相關國家重新開展談判，部分雙邊貿易協定的內容和落地節奏可能出現變數。

 三、對美國的影響：有效關稅可能小幅下降，退稅力度存疑，美國經濟、通脹與美聯儲政策路徑基本不變

（一）有效關稅水平或階段性小幅下降，整體降幅有限

IEEPA關稅在美國總體關稅體系中佔比過半，對有效關稅稅率貢獻較大。據賓夕法尼亞大學預算模型數據，截至2026年1月，IEEPA關稅體量佔美國關稅總額的52%。美國稅務基金會估算，截至2026年2月，美國理論關稅水平爲13.5%，其中IEEPA關稅貢獻7.1個百分點；考慮關稅對貿易需求和結構的影響後，美國有效關稅水平爲10.5%，IEEPA關稅貢獻5.6個百分點。

但由於特朗普政府快速推出的第122條關稅替代方案，以及後續擬通過301、232調查填補政策缺口，美國實際有效關稅稅率僅可能出現階段性小幅下降。最終稅率水平及實際影響，將取決於新一輪貿易調查的結果。

 （二）相關退稅問題存多重不確定性，實際退稅規模或大幅打折

IEEPA關稅實施時間較早，實施以來產生的關稅收入佔比較高。基於美國海關與邊境保護局（CBP）數據，我們測算，2025財年以來（2024年10月至2025年12月），美國累計徵收關稅超2200億美元，其中IEEPA關稅超1700億美元，佔比達78%。這也意味着，若全額退稅，將抹去特朗普第二任期內約四分之三的新增關稅收入。

但企業實際獲得的退稅規模大概率會大幅打折，核心原因在於退稅環節存在多重不確定性。一是退稅門檻較高，美國進口商需在貨物清關後180天內，於美國國際貿易法院提起訴訟並申請退稅，部分企業如果不願承擔訴訟成本或超出訴訟期限，將無法獲得退稅；二是最高法院未就已徵收IEEPA關稅的退稅規則、主體作出明確說明；三是部分稅負已轉嫁至下游企業或消費者，退稅主體認定可能存在爭議。上述問題或引發新一輪訴訟潮，且訴訟週期可能長達數年。

 （三）經濟增長仍受關稅拖累，通脹難現明顯回落，美聯儲降息路徑保持不變

經濟層面，美國稅務基金會預計，即便剔除IEEPA關稅，特朗普政府基於232條款加徵的特定商品關稅，仍將長期拖累美國GDP增長0.2個百分點。而特朗普政府後續的關稅應對舉措，將使美國整體關稅水平維持高位，對經濟的壓制作用仍將持續。

通脹層面，儘管部分進口商可能獲得退稅，但受未來關稅政策不確定性影響，企業大概率不會通過降價將退稅紅利讓渡給消費者。美聯儲2026年2月公佈的研究顯示，2025年前11個月，美國關稅成本的近90%由本土企業和消費者承擔。2026年1月美國核心CPI環比0.3%、同比2.5%，仍高於美聯儲2%的通脹目標，通脹回落節奏偏緩。

美聯儲政策層面，結合當前美國就業和通脹形勢，以及美聯儲主席換屆的影響，美聯儲降息節奏和空間基本未發生變化，預計2026年6月新主席沃什上任後，美聯儲將推動下一次降息，全年降息約2次，年末政策利率將降至3%左右（參考報告《美聯儲新主席沃什將如何“掌舵”？能否保持獨立？》）。

 四、對中國的影響：對華平均關稅稅率可能暫時下調5個百分點，貿易博弈仍呈長期拉鋸態勢

本次裁決直接導致美國對華“芬太尼關稅”（10%）、“對等關稅”（10%）失效，但特朗普政府隨即推出額外15%全球關稅，美國對華平均關稅稅率可能下降5個百分點，考慮到特朗普第一個任期加徵的關稅後，整體降幅不大。

美對華關稅稅率到底還有多少？從美國對華關稅的構成來看，特朗普第一任期內推出的四輪“301關稅”仍持續有效，截至2024年底，美國對華平均加權關稅稅率約10%；第二任期內，其基於IEEPA對中國推出34%“對等關稅”和20%“芬太尼關稅”。2025年10月中美吉隆坡經貿磋商後，美方取消10%“芬太尼關稅”、保留10%，暫停24%“對等關稅”一年、保留10%，至此美國對華平均關稅稅率達到約30%（前期10%+“芬太尼關稅”10%+“對等關稅”10%）。（參考報告《中美吉隆坡經貿磋商：談成什麼？還剩什麼？未來如何？》。）綜上，本次裁決後，美方對華保留的10%芬太尼關稅和10%對等關稅失效，但可能基於122條款加徵15%全球關稅，繼而美國對華平均關稅稅率可能下降5個百分點，至25%左右。

往後看，特朗普政府啓動的新一輪301和232調查，仍可能對中美貿易形成影響。其中，301調查針對性強、法律基礎穩固，主要聚焦知識產權保護、產業補貼、市場準入等中方核心貿易領域；232調查目前已覆蓋鋼鐵、鋁，銅、藥品、半導體等領域，正處於調查中，特朗普還提及對進口汽車加徵關稅的可能性，若調查範圍進一步延伸至電池、光伏組件等產品，將對中國新能源產業鏈形成進一步衝擊。

總的來看，本次裁決後，美國對華仍保留較高水平關稅，高科技領域的封鎖打壓也未停止，中美貿易之間的深層次結構性矛盾尚未得到解決，未來的貿易談判和博弈將呈現長期、艱鉅、反覆的特徵。中美雙方在貿易博弈中的主動權，歸根結底取決於各自的經濟韌性、科技實力等核心籌碼。對於中國而言，唯有持續夯實自身經濟基礎、提升科技自主創新能力，在複雜的國際變局中保持戰略定力，纔能有效降低外部不確定性的影響，在中美貿易長期拉鋸中掌握主動。

風險提示：美國關稅政策變化超預期、國際經濟政治局勢變化超預期。