【首席視野】連平：下半年政策層面有哪些重要看點？——中央政治局會議釋放八大政策信號

連平、劉濤、馬泓、王運金（連平系廣開首席產業研究院院長兼首席經濟學家、中國首席經濟學家論壇理事長）

7月30日，中共中央政治局召開會議，分析研究當前經濟形勢，部署下半年經濟工作。由於今年以來外部環境壓力較大，不確定難預料因素較多，本次會議凸顯出高層對於穩就業、穩企業、穩市場、穩預期等一系列緊迫任務的高度重視和積極應對，對於保障我國全年和“十四五”經濟工作實現圓滿收官、爲“十五五”奠定良好開局等都具有重要指導意義。會議釋放出的八大政策信號值得關注。

看點1：深刻認識中國經濟的內在複合優勢

會議在指出當前我國發展環境面臨深刻複雜變化，戰略機遇和風險挑戰並存、不確定難預料因素增多的同時，着重梳理了自身比較優勢。除“基礎穩、優勢多、韌性強、潛能大”和“長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有變”之外，還首次系統性提煉了四條很具體的優勢，即中國特色社會主義制度優勢、超大規模市場優勢、完整產業體系優勢、豐富人才資源優勢。

中國特色社會主義制度最大特徵是能夠把“集中力量辦大事”與“激發市場活力”統一起來。一方面，黨中央集中統一領導使宏觀政策具有跨週期、跨部門的穿透力，危機時期可以迅速形成資源合力；另一方面，混合所有制、要素市場化配置、全國統一大市場等改革又不斷給微觀主體鬆綁。制度優勢不是靜止的，而是在不斷改革中被重新定義：當外部環境越不穩定，制度彈性就越能轉化爲治理效能。與此同時，我國坐擁14億人口、4億以上中等收入羣體和1.2萬美元左右的人均GDP，集聚了2.4億受過高等教育或具備專業技能的人才，每年理工科畢業生數量相當於美歐日之和；不僅是全球第二大消費市場，還是全世界唯一擁有最全工業門類的經濟體，在高鐵、電力裝備、新能源、通信設備等領域形成系統性領先優勢。上述優勢並非簡單相加，複合起來可以發揮更大的乘數效應。其中，制度優勢提供正確方向和治理保障，市場規模提供豐富場景和內外貿一體化空間，產業體系提供配套與轉化能力，人才資源提供創新與實踐主體。當外部環境充滿不確定性時，“四位一體”的複合優勢就是中國最大的確定性，是統籌和做好國內國際雙循環的底氣。這些優勢的歸納和提出，將有助於各方保持戰略定力，積極識變應變求變，形成理性預期，增強做好下半年經濟工作的信心。

看點2：承上啓下高質量達成經濟增長目標

爲實現“十四五”圓滿收官，中央政治局會議強調“堅持穩中求進工作總基調，着力穩就業、穩企業、穩市場、穩預期，有力促進國內國際雙循環，努力完成全年經濟社會發展目標任務”。內容與年初“兩會”、4月政治局會議所提出的增長目標要求保持一致。上半年，我國宏觀政策採取“能早則早、寧早勿晚”的施策方略，在一系列政策“組合拳”的推動下，實際GDP同比增長5.3%，主要經濟指標表現良好，爲實現全年經濟增長目標打下了堅實的基礎。近日，國際貨幣基金組織（IMF）將今年中國經濟增速上調至4.8%，較4月大幅上調0.8個百分點。如此較大幅度上調我國經濟增速預測在IMF往年的相應過程中是不多見的，反映了國際權威機構對中國經濟的樂觀預期。

當前我國商業週期尚處於去庫存階段，經濟增長仍舊面臨諸多困難和挑戰，後續需要更多針對性增量政策激活經濟各個領域。展望下半年，預計政策將加力持續釋放內生性發展動能，加快發展新質生產力，推動科技創新和產業創新深度融合發展，激發各類經營主體活力，降低其融資成本，擴大高水平對外開放，以推動實現經濟增速保持平穩增長，高質量完成全年目標。

會議指出，“‘十五五’時期是基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發力的關鍵時期，我國經濟基礎穩、優勢多、韌性強、潛能大，長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有變”。爲此，經濟保持穩定增長意義重大。從長期來看，要在“十四五”收官之年達成預期目標、實現長期遠景目標，跨越中等發達國家門檻，長期經濟增長速度必須保持4.5%以上的增速，今年5%的GDP增速將爲“十五五”時期的發展打下堅實基礎。

看點3：宏觀政策要持續發力並適時加力

會議強調，落實落細宏觀政策各項措施。一方面，下半年將繼續落實好此前已出臺的各項政策措施，如超長期特別國債發行與使用、“兩重”建設、“兩新”工作、新型政策性金融工具等，增強政策的持續性，充分釋放政策效應；另一方面，儘管上半年尤其是5月一系列增量政策的操作力度較大，下半年還是有一定可能會根據國內外經濟形勢變化考慮適時加力，再度出臺相關增量政策繼續加強宏觀調控力度。其中，更加積極的財政政策工作重點將集中於政府債券的發行與使用上。今年1-7月已完成發行政府債券約16萬億元，但受到期規模較大、發行節奏穩健等因素影響政府債券僅淨增約4萬億元，與全年增量目標還有較大距離。下半年政府債券發行尤其是國債發行節奏將持續加快，推進政府投資項目加快落地，着力提升資金使用效率。下半年貨幣政策將保持適度寬鬆基調，加大調控強度，通過逆回購、MLF等總量工具加大流動性投放，保持流動性充裕；必要時有望再度降準、降息，推動社會綜合融資成本穩步下行，爲政府債券的集中大規模發行以及信貸投放提供寬鬆的金融環境。新型政策性金融工具、養老與服務消費再貸款等各項結構性貨幣政策工具將持續發揮其獨特優勢，更具針對性地支持科技創新、提振消費、小微企業、穩定外貿等重點領域與薄弱環節。

下半年我國經濟運行仍將面臨諸多內外部風險與挑戰，穩外貿、擴內需需要宏觀政策的持續支持。建議新增1萬億元超長期特別國債額度，其中5000億元用於支持“兩新”工作、新型城鎮化建設等，加大對基本民生、擴大投資、促進消費、穩定外貿的財政支持力度，給予市場有力的政策信號；另外5000億元可用於支持減稅降費及退稅政策，重點支持高新技術企業、高端裝備製造企業以及外貿企業。建議貨幣政策在保持銀行合理息差的同時，擇時小幅降息，重啓國債買賣操作，增加流動性投放，進一步降低社會融資成本，支持下半年政府債券的大規模發行；同時向市場釋放政策積極信號，改善預期、增強信心。在準財政工具方面，建議可增加1萬億元政策性開發性金融工具，由國開行、農業發展銀行發行金融債券籌資成立基金，同時中央財政可按實際股權投資額予以適當貼息；以股權方式補充重大基建項目資本金或爲專項債項目資本金搭橋，有效拉動基建投資擴張。可在不增加政府槓桿率以及赤字的前提下擴大投資，撬動9倍左右的銀行信貸和社會資金；此舉有助於更好發揮有效投資“補短板、調結構、穩就業、帶消費”的綜合效應，進一步鞏固經濟恢復發展的基礎。

看點4：針對性政策有效釋放內需潛力

爲有效提振和釋放內需，中央政治局會議指出“要深入實施提振消費專項行動，在擴大商品消費的同時，培育服務消費新的增長點”，進一步強化了“兩會”和4月政治局會議所提出的擴大內需的重要性。上半年，社會消費品零售總額累計同比增長5%，較2024年12月底3.5%高出1.5個百分點。最終消費支出貢獻率升至52%，拉動GDP增速約2.75個百分點，貢獻率和拉動率較2024年末分別上升7.5個百分點和0.75個百分點，繼續成爲拉動經濟增長的重要組成部分。下半年，隨着財政和貨幣資源的逐步下放投入，通過增加居民收入和減少重點行業政策壁壘，加快落實“兩重”、“兩新”政策，積極拓展和提振國內服務消費，包括旅遊、電信、醫療、養老等各個方面。各地將擴大服務消費領域供給能力，推動釋放居民服務消費潛力，促進內需改善，支撐經濟增長。

會議還特別指出“要激發民間投資活力，擴大有效投資”，充分體現了民營經濟對我國經濟發展的重要組成部分。“十四五”時期以來，民營經濟在投資方面發揮了重要的作用，民間投資已然成爲高端裝備製造業投資的主力軍，並且在科技創新領域展現出強大的市場活力。上半年，扣除房地產開發投資的民間投資同比增長5.1%，實現了穩定的增長，爲國內整體固定資產投資提供了堅實的基礎。下半年，在一系列支持政策的推動下，預計非地產投資擴張節奏穩健。受益於特別國債和地方政府專項債的發行和資金持續投放，基建投資將繼續發揮託底的作用。超長期特別國債資金下發繼續推動“兩重”建設投資加快腳步，裝備製造和高新技術製造業繼續較快投資增速。民間投資信心也將穩步修復，爲提振內需發揮更大的作用，爲經濟增長保持韌性起到“壓艙石”的作用。

看點5：以科技創新引領新質生產力發展

會議強調，要堅定不移深化改革，堅持以科技創新引領新質生產力發展。主要涉及以下四個方面：一是要加快科技創新體制機制改革。培育新質生產力，需要繼續在科創體系、金融體制、財稅體制、新型基礎設施建設、知識產權保護與人才培育等方面加碼，如統籌完善各類科創平臺建設，形成層次清晰、相互支撐的創新生態體系；注重科學家主導，擴大科研自主權；加大政府資金投入，吸引社會資本參與科技創新；通過創業投資、上市融資、信貸支持、科技保險等工具爲科技創新提供全生命週期的金融服務；加大對科創企業與人才的稅費優惠政策支持等。二是推動科技創新和產業創新深度融合發展，加快培育具有國際競爭力的新興支柱產業。企業是技術創新的主力軍，需要對領軍企業和中小科技企業實施差異化的政策扶持；建設高能級成果轉化與中試平臺，推廣“先使用後付費”等多元化轉化模式；提供場景應用、上下游數據互聯等相關服務；建立容錯機制，爲融合創新留足空間；通過政府引導基金撬動社會資本，鼓勵投小、投早、投長期、投硬科技；完善知識產權質押融資、科技成果轉化保險等工具拓寬企業融資渠道；優化硬科技企業上市標準，吸引、培育、壯大耐心資本。三是持續優化市場競爭秩序，依法依規治理企業無序競爭，規範地方招商引資行爲。會議強調要縱深推進全國統一大市場建設，就是要打破地區准入壁壘、消除地方保護主義、打擊歧視性地方補貼，建立公平競爭的市場秩序；統一要素資源市場，實現土地、勞動力、資本、技術、數據在全國範圍自由流動、合理定價。同時，還將統一政府行爲尺度和市場監管執法，規範招商引資、政府採購等行爲，完善公平競爭審查制度，實現事前事中事後的全鏈條規範。四是推進重點行業產能治理，解決“產能過剩”與“內卷”問題。尤其是建材、鋼鐵、煤炭、化工、光伏、汽車、家居等行業的內卷情況較爲嚴重，需要根據實際情況靈活採用引導式和行政命令式兩種方式合理限制產能，及時淘汰落後產能、培育先進產能；也要從政策方面引導企業加快創新，增強核心競爭力。同時，需注意防範上游產能限制對中下游需求的負面影響，避免價格過度波動帶來的需求收縮問題，做好與擴內需政策的協調配合。

看點6：穩住外貿外資基本盤

會議強調，要擴大高水平對外開放，穩住外貿外資基本盤，幫助受衝擊較大的外貿企業，強化融資支持，促進內外貿一體化發展。從上半年的實際情況看，美國發起的對等關稅摩擦對中國的衝擊總體低於預期。在對美“搶出口”和貿易伙伴多元化等因素推動下，我國出口以美元計，同比增長了6%，淨出口對上半年5.3%的GDP增長貢獻了1.7個百分點。展望下半年，由於中美關稅談判結果具有較大的不確定性，我國出口在樂觀、基準、悲觀等情形下，將呈現出差異化的結果，全年實際出口增速受影響程度從小幅爲正到-7%不等。下半年中美雙方的關稅博弈很可能是一個持續拉鋸的過程，但考慮到剛剛結束的斯德哥爾摩會議已原則同意將中美現行關稅水平展期90天，因此，預計接下來的三個月對中國出口帶來的意外衝擊較小，雙方最終達成偏向基準情形的協議可能性略大，而剩下的兩個月對全年的影響程度相對有限。在此過程中，尤其要注意紡織服裝、傢俱、玩具、消費電子行業等勞動密集型產業所受衝擊。

在穩外資方面，預計下半年政策將聚焦以下四個方面：一是有序擴大自主開放。進一步擴大電信、醫療領域開放試點，落實全面取消製造業領域外資准入限制要求，優化國家服務業擴大開放綜合試點示範，推動生物醫藥領域有序開放，鼓勵外資在華開展股權投資，引導更多優質外資長期投資我國上市公司。二是提高投資促進水平。實施外資“投資中國”系列活動，鼓勵外資企業境內再投資。引導外資投向現代服務業，支持外資更多投向中西部和東北地區；取消外商投資性公司使用境內貸款限制，支持外資企業參與我國新型工業化進程，重點引進高技術領域外商投資，鼓勵養老服務、文化和旅遊、體育、醫療、職業教育、金融等服務業領域吸引利用外資。三是增強開放平臺效能。提升國家級經濟技術開發區外向型經濟發展水平，推動國家級高新區、海關特殊監管區域及各類省級開發區等作爲對外開放平臺發揮穩外資作用，加快推進海南自由貿易港核心政策落地。支持自由貿易試驗區持續擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放。四是加大服務保障力度。支持將更多外資項目納入重大外資項目和重點外資項目清單，拓寬外資企業融資渠道，鼓勵跨國公司投資設立投資性公司，優化外資併購規則和併購交易程序等。

在穩外貿方面，除今年以來正在積極落實的一系列政策，包括擴大出口信用保險承保規模和覆蓋面、加大對外貿企業的融資支持力度、促進跨境電商發展、持續推進海外智慧物流平臺建設，辦好進博會、廣交會、服貿會等一系列重要展會幫助企業穩訂單拓市場等政策外，建議還可由財政部、進出口銀行等部門合作設立5000億元穩外貿發展基金，引入商業銀行、信託、基金、實體經濟上市企業等機構投資，帶動超過2萬億元社會資本參與股權類與債權類投資，專項支持出口大省的優質外貿企業及產業鏈上下游企業，爲其提供中長期流動性支持。還可考慮成立相關海外投資基金，增大對東盟、歐盟、拉美、非洲等地區在能源、基建、製造業等領域的投資，促進雙邊、多邊經貿合作。

看點7：持續有效化解重點領域風險

中央政治局會議指出“要持續防範化解重點領域風險，積極穩妥化解地方政府債務風險，嚴禁新增隱性債務”。這一表述與4月政治局會議的內容相比，增加了關於禁止地方新增隱性債務的措辭，充分體現了中央對於地方債務化解清理的決心。下半年，在地方政府專項債發行的背景下，各地將繼續推動地方政府和融資平臺通過盤活或出售資產等方式，嚴控債務負擔相對較重地區的新增政府投資項目。央行將引導金融機構通過展期、借新還舊、置換等各種方式，分類施策化解存量債務風險。此外，政策性銀行作爲“準財政”的金融機構，未來也可能參與到化解地方債務的項目之中，爲妥善化解地方債起到積極推動作用。

會議還提出“有力有序有效推進地方融資平臺出清”。自2023年7月政治局會議首度明確提出制定一攬子化債方案以來，地方政府債務系統性清理步入實質性階段。2024年8月央行等四大部委聯合發佈的150號文要求，規定在2025年底融資平臺數量分別較2023年3月底累計壓降不低於75%。根據已經披露資料顯示，到2024年末，與2023年初相比較，約有40%的地方政府融資平臺通過市場退出、市場化轉型等方式退出了融資平臺的序列，融資平臺推出進程顯著加快。當前，國內地方政府化債進程正在有序推進過程中，對穩定社會預期，推動區域經濟活力將起到良性循環的正向作用。

看點8：鞏固資本市場回穩向好勢頭

會議提出，要增強國內資本市場的吸引力和包容性，鞏固資本市場回穩向好勢頭。增強資本市場的吸引力主要在於改善市場投資回報預期、提高投融資便利性、增強資源配置功能、加強金融開放等方面，着力提高國內外投資者的投資回報。增強資本市場的包容性主要體現在持續完善多層次資本市場體系以滿足不同類型、不同規模企業的差異化融資需求，打破行業壁壘，支持各行業企業的上市融資需求，完善制度設計以滿足社保基金、保險資金、個人投資者、國際資本等各類投資主體的投資需求。今年二季度以來，我國資本市場尤其是股票市場發展情況獲得明顯改善，上證指數由最低3040點持續升至3600點以上，創業板指也由最低1756點升至2400點以上。股市向好得益於更加積極有爲宏觀政策的大力推進，經濟增長預期明顯改善；央行也積極推動穩定資本市場兩項工具的有效落地，中央匯金公司同時加大力度增持指數基金，發揮了類平準基金的“穩定器”作用。股市的逐步回暖，一方面進一步穩定了投資者信心，增強了企業的資本市場融資能力，更好地支持了實體經濟發展；另一方面也增加了企業與居民的財產性收入，有助於提振居民消費能力與企業投資能力，有利於擴大內需、化解風險、改善預期。下半年，宏觀政策將持續發力，提升實體經濟發展活力；相關部門也將做好資本市場的調控，着力鞏固資本市場回穩向好勢頭，繼續發揮其穩預期、增信心的積極效應。

建議下半年央行增量擴圍資本市場調節工具，適度降低兩項資本市場支持工具的操作門檻，擴大操作額度，降低再貸款利率。建議創設新型金融工具，增加對中央匯金公司的流動性補充支持，考慮整合地方資產管理公司、地方金融控股平臺等資源，增強其穩定資本市場的能力；同時進一步規範化中央匯金公司的類平準基金相關操作，建立科學、完善的運行機制與制度安排，提升操作的有效性。