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【首席视野】罗志恒：城乡居民养老保险——为何是福利而非保险？待遇如何提升？

金吾财讯2025年11月6日 05:14

罗志恒、盛中明（罗志恒系粤开证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）

摘要

《“十五五”规划建议》提出“逐步提高城乡居民基础养老金”，这一要求指向当前城乡居民养老保险面临的待遇偏低问题，提高城乡居民养老金水平是完善基本养老保险体系、提高社会保障水平、提振消费的重要举措。我国的基本养老保险包括城镇职工养老保险和城乡居民养老保险，城镇职工养老保险主要依靠用人单位和职工缴费运行，城乡居民养老保险面向农村居民、城镇非正规就业人员等中低收入群体，主要依赖财政补贴运行。此前我们在前期报告《完善基本养老保险体系的四个建议》中系统梳理过两者的差异和核心症结。

落实《“十五五”规划建议》要求，提高城乡居民养老待遇，需要从城乡居民养老保险的制度属性出发，找到系统性的解决方案。本文聚焦这一议题，重点讨论三个方面：第一，城乡居民养老保险在制度设计上有意强化福利属性，背后的考量和意义是什么？第二，基于该制度的福利属性，要提高城乡居民养老待遇，应进行哪些调整？第三，提高待遇所需的资金从何而来？解决上述问题，能为提升城乡居民养老待遇提供可参考的制度优化路径，从而提高城乡老年群体可支配收入、改善居民收入预期，为消费提振和经济增长注入更持久的动力。

一、城乡居民养老保险的保险属性较弱、福利属性较强，强化福利属性是为了达成制度“全覆盖”，下一步应着力提升待遇

我国广大农村居民和城镇非正规就业人口没有稳定单位依靠，多数属于中低收入群体，在历史上长期缺乏基本养老保障，为这一庞大群体提供养老保障的历程较为曲折。1986年试点、1999年被叫停的“老农保”表明，仅依靠个人缴费，养老保险难以全面覆盖这部分人群。

2014年正式推行的城乡居民基本养老保险吸取了历史经验，在要求个人少量缴费的同时引入了财政出资的基础养老金，其养老待遇由三部分组成：一是中央财政出资的基础养老金，2024年为每人123元/月（东部地区需由地方财政承担其中的50%）；二是地方财政在中央标准基础上加发的基础养老金；三是个人缴费累积形成的个人账户养老金。

在实际运行中，城乡居民养老待遇中的85%来自各级财政出资的基础养老金。所以，城乡居民养老保险本质上一项近似于由财政主导的老年福利补贴，与个人缴费的关联性很低。这顺应了作为中低收入群体的参保人群缴费能力和意愿不足的现实，使非城镇职工群体的基本养老保障实现了从无到有的跨越，实现了制度“全覆盖”。

由此可知，城乡居民养老保险名字叫“保险”，但“多缴多得”、权责对等的保险属性较弱；实际上主要依靠财政补贴运行，类似于财政提供的基础福利，福利属性更强。其突出问题是养老待遇偏低，2024年平均仅为246元/月，低于食品支出和低保水平，难以维持基本生活。这导致其制度认同感不高，并显著制约消费增长。下一步，城乡居民基本养老保险应考虑在“全覆盖”的基础上，提高待遇达到“保基本”水平。

二、如何提高城乡居民养老待遇？

鉴于城乡居民养老保险的福利属性较强，可考虑将城乡居民养老保险中的“基础养老金”更名为“全民最低养老金”。这是为了区别于职工养老保险中与缴费挂钩的基础养老金，让制度名称回归制度实质。

在此基础上，可将中央财政出资的全民最低养老金提升至500元/月（2024年为123元/月）。有了中央财政出资的全民最低养老金作为底线保障，再加上地方财政加发的部分和个人账户养老金，城乡居民养老保险参保人总共领取的养老金可提升至600元/月（目前约250元/月）。由此，中央财政确保对各地区居民一视同仁的公平性，同时金额能覆盖基本生活支出；允许地方政府根据财力情况适当提高标准，体现出各地生活水平和物价的差异性。

上述调整主要是基于以下考量：既然全民最低养老金具有福利属性，城乡居民养老保险也将“保基本”作为政策目标之一，那么全国统一的全民最低养老金标准至少要能够维持基本生活。这500元/月的全民最低养老金全国标准，相当于农村居民食品类支出水平（2024年为519元/月）、接近农村低保平均标准（2024年为594元/月），基本能保障基本生活所需。根据参保城乡居民养老保险的老年人口计算，上述调整预计每年需增量资金8000亿元。

三、提高待遇所需的资金从何而来？

提高城乡居民养老待遇需要增量资金约8000亿元，在当前财政收支形势下，直接由一般公共预算财政资金负担压力较大。

而通过上调国资收益上缴财政比例覆盖增量资金需求，可行性较强。国有资产属于全民所有，当前国有企业整体盈利规模可观，同时国资收益上缴财政比例低于国际水平，尚有上调空间。据估算，目前包含金融业在内的国企年度利润总额至少已超6.5万亿元、归母净利润至少超过3.4万亿。近10年来，国有资本收益净上缴财政金额在大部分年份不超过5000亿（扣除国有资本预算用于国企体系内部的支出），上缴财政的比例则在多数年份不高于20%，远低于挪威、瑞典等国水平（超50%）。如果将国资收益上缴财政的比例稳定在40%左右，即可满足提高城乡居民养老待遇的增量资金需求。

改革举措将产生多重积极效应。通过“国资-财政-社保”联动的方式，提高城乡居民养老待遇，实际上是将国有企业的留存收益借由财政渠道向中低收入群体分配。这不仅能够有效解决待遇提升的资金来源问题，更能能够在优化收入分配格局、促进消费增长、增强制度认同、完善保障体系等方面产生显著的正面效应。

风险提示：老龄化和少子化问题加剧、资金需求扩大、国有资本实际收益不及预期

一、为什么城乡居民养老保险有意强化福利属性？

（一）仅靠个人缴费，养老保险难以覆盖农村居民等中低收入群体.

（二）通过强化福利属性，城乡居民养老保险实现了“全覆盖”，但待遇亟需提高

二、如何提升城乡居民养老待遇？

（一）将城乡居民养老金中的基础养老金改进为“全民最低养老金”，以明确福利属性

（二）全民最低养老金的全国标准可提升至每月500元，由中央负担，增量资金需求约8000亿元

三、适度上调国有资本收益上缴财政比例，可为提高城乡居民养老待遇提供增量资金来源

（一）当前国有企业整体盈利规模可观

（二）国资收益上缴财政比例还有上调空间

（三）通过上调国资收益上缴财政比例，提高城乡居民养老待遇的多重积极效应

正文

一、为什么城乡居民养老保险有意强化福利属性？

（一）仅靠个人缴费，养老保险难以覆盖农村居民等中低收入群体

目前，城镇职工养老保险和城乡居民养老保险双轨并行，共同构成了我国的基本养老保险制度。但在历史上，城镇职工养老保险是率先建立的，它仅面向城镇就业人员，由单位和职工强制缴费运行，退休后养老金与社会平均工资挂钩，待遇水平稳步提升。而广大农村居民和城镇非正规就业人口没有稳定单位依靠，多数属于中低收入群体，在历史上长期缺乏基本养老保障，为这一庞大群体提供养老保障的历程较为曲折。

第一次探索始于1986年的农村社会养老保险（“老农保”）。该制度1986年开始试点、1992年正式实行，强调个人缴费积累，没有明确的财政资金支持。“老农保”规定其资金来源以个人缴费为主，参保人在2元到20元之间自行选择月缴费标准，缴费全部进入个人账户。个人账户资金由县级政府统一管理，购买国债或存入银行。参保人员从60周岁开始根据缴费标准和年限领取养老金。

但“老农保”主要依靠个人缴费的运行模式，客观上与农村居民的收入水平脱节，导致其覆盖率始终不超过15%，最终于1999年退出历史舞台。1995年，农村居民年度人均可支配收入只有不到1600元，且彼时农村地区的基本医疗保障也未完全建立。农民收入有限、支出较重，难以承担额外养老缴费，因此以个人缴费为主在农村推行养老保险在当时并不具备现实可行性。1998年，“老农保”参保人数近8000万，是参保人数最高的一年，但仍只覆盖了约12%的农村15岁以上人口（估算值）；且“老农保”的待遇水平也很低，1998年“老农保”向59.8万待遇领取人发放2.5亿养老金（中国社会科学院课题组，2000），每人月均养老金仅35元。1999年，国务院发布文件要求：“原来开展的农村社会养老保险，要进行清理整顿，停止接受新业务。”

（二）通过强化福利属性，城乡居民养老保险实现了“全覆盖”，但待遇亟需提高

2009年，农村养老保障制度重启，开始试点新型农村社会养老保险（即“新农保”）；2011年，面向城镇非正规就业人口的城镇居民社会养老保险也启动试点；2014年，“新农保”与城镇居民社会养老保险正式合并为城乡居民基本养老保险，其制度推进方针被明确为“全覆盖、保基本、有弹性、可持续”。至此，在“老农保”停滞15年后，同时覆盖农村居民和城镇非正规就业群体的基本养老制度框架得以确立。

城乡居民基本养老保险在短时间内就实现了“全覆盖”目标。该制度对目标人群的覆盖率已接近100%，截至2024年，城乡居民基本养老保险参保人数达5.38亿（参保劳动年龄人口3.58亿+领取养老金待遇人数1.8亿）。

实现全覆盖的关键在于，在要求个人缴费的同时设立了由财政全额出资的基础养老金，适应了目标群体缴费能力和意愿不足的现实。按资金来源划分，城乡居民养老保险的养老金待遇由三部分组成。一是由中央财政承担的基础养老金。由中央确定基础养老金最低标准，中央财政对中西部地区按基础养老金最低标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。中央确定的基础养老金最低标准从初始的55元/月调升至2024年的123元/月，2025年进一步调至143元/月。二是由地方财政承担的基础养老金。地方政府根据实际情况适当提高基础养老金标准。三是个人缴费积累的个人账户养老金。城乡居民基本养老保险参保人可自愿选择缴费额度形成个人账户，年满60后可提取，多数情况下，个人缴费额较低。

所以，在实际运行中，城乡居民养老保险更类似于由财政出资、面向未参加职工养老保险的老年人普惠发放的社会福利补贴。一方面，该制度在缴费端的要求极低。与城镇职工养老保险对单位和职工的强制缴费要求不同，城乡居民养老保险自愿参保、可选择最低缴费档次。截至2023年，城乡居民养老保险参保人月度人均缴费额只有约38元，而同期城镇职工养老保险个人和单位合计的月度人均缴费额有1175元，其中个人负担部分每月估算约392元。另一方面，由财政资金直接支付的基础养老金占到城乡居民养老金的85%以上。2023年，城乡居民养老保险基础养老金支出3846亿元，占到养老金待遇支出（不含丧葬补助）的85.4%，其中：可估算来自中央财政支出的部分约1746亿元，来自地方财政支出的部分约2100亿元，分别占城乡居民养老金待遇支出的28.8%和46.6%。来自个人账户的养老金支出只有656元，只占到养老金待遇支出的14.6%。

正是因为城乡居民养老保险在制度设计中有意强化了福利属性、顺应了目标群体的收入现实，才让数亿中低收入群体的老年生活保障实现了从无到有的历史性突破。

城乡居民基本养老保险已基本完成“全覆盖”目标。但当前城乡居民养老保险待遇偏低、均等化程度不高，“保基本”目标尚未达成，“养老金不够”问题突出。

一是养老金的绝对水平低于食品类支出和低保水平，难以满足基本生活需要。2024年，参保城乡居民保险的老年人养老金平均为246元/月（2023年为223元/月），而2024年全国农村月均低保平均标准为594元、农村居民月度人均食品类消费支出为519元。

二是不同群体之间养老金待遇差距较大。这种差异不仅体现在养老金待遇上，还体现在不同群体领取养老金时享受的财政补贴水平上：在月均养老金上，2023年机关事业单位（6243元）、企业退休职工（3271元）分别是城乡居民（223元）的28倍和15倍；在月均养老金中享受的财政补贴上，2023年机关事业单位（2265元）、企业职工（537元）分别是城乡居民（183元）的12倍和3倍。

三是区域间城乡居民养老金差异显著。2023年上海和北京城乡居民人均月度养老金分别为1651和1484元，而有26个省份不足300元。（详见报告《完善基本养老保险体系的四个建议》）

待遇偏低导致居民对制度认同感相对不高，也制约了消费增长。一方面，尽管城乡居民养老保险主要依托财政资金补贴运行，具有明显的福利属性，但公众对此认知不足。城乡居民养老参保人只能直观认知到其养老待遇显著低于城镇职工，导致城乡居民养老保险制度的社会评价和美誉度相对不高。另一方面，覆盖超5亿人口的城乡居民养老保险的养老待遇偏低，也在多个层面制约了居民消费能力。对老年群体而言，养老金偏低直接限制消费支出；对参保劳动力而言，老年群体养老金偏低导致年轻一代需承担更多赡养责任，进一步压缩消费空间，同时年轻劳动力对自身未来养老金水平偏低的预期强化了其预防性储蓄动机，削弱当期消费倾向。

二、如何提升城乡居民养老待遇？

（一）将城乡居民养老金中的基础养老金改进为“全民最低养老金”，以明确福利属性

提升城乡居民养老待遇水平，不仅是民生改善、提高城乡居民养老制度认同感的内在要求，也是促进消费、推动经济高质量发展的重要举措。既然该制度在实践中类似于财政主导的福利补贴，那直接提高城乡居民养老保险中财政出资的基础养老金，就是最直接有效的待遇提升路径。

在提升基础养老金之前，需明确其制度属性，因为城乡居民养老保险中的“基础养老金”与职工养老保险中的“基础养老金”虽同名，但制度本质截然不同。城镇职工养老保险的基础养老金，与个人缴费额度与年限挂钩，体现权责对等的保险机制。根据《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度》（国发〔2005〕38号）的规定，职工养老保险的基础养老金=（退休时上年度全省在岗职工月平均工资+本人平均缴费指数×退休时上年度全省在岗职工月平均工资）/ 2 ×累计缴费年限× 1%。其中，本人平均缴费指数是指职工在职业生涯中历年缴费工资与当地职工平均工资之比的平均值。这一计算方式清晰地体现了“多缴多得、长缴多得”的保险逻辑，缴费基数越高、缴费年限越长，退休后领取的基础养老金就越多，个人缴费与待遇水平之间存在明确的对应关系。

而城乡居民养老保险中的基础养老金，本质上是一项福利补贴。它由国家财政全额出资的、近乎无条件提供（少量缴费后即可获得），是目前城乡居民基本养老保险待遇中的主体部分。两种“基础养老金”的本质差异，决定了它们在制度定位上不应混为一谈。

因此，可考虑将现行城乡居民养老保险中的基础养老金将改进为“全民最低养老金”。这一调整不改变现行领取条件，仅是对现行制度的微调，但能产生积极效果：一方面准确反映其福利属性，让制度名称回归制度实质，与职工养老保险的基础养老金形成清晰区分；另一方面，为进一步提高居民养老待遇奠定制度基础——既然是“全民最低养老金”，就意味着政府有责任根据经济发展和财力状况逐步提高这一最低保障水平，从而更好地保障数亿农村居民和城镇非正规就业人员的老年基本生活。

（二）全民最低养老金的全国标准可提升至每月500元，由中央负担，增量资金需求约8000亿元

将城乡居民养老保险中的基础养老金改进为全民最低养老金后，其构成仍分为两部分：一是中央财政承担的全国统一标准部分（2024年为123元/月）；二是地方承担的标准提高部分。为达到“保基本”目标，并考虑财政承受能力，改进后的全民最低养老金水平和央地支出责任可以考虑以下安排。

第一，建议全民最低养老金的全国标准（由中央确定）提升至500元/月，达到农村居民食品类支出水平、接近农村低保标准，增量资金需求约8000亿元。既然全民最低养老金具有福利属性，城乡居民养老保险也将“保基本”作为政策目标之一，那么全国统一的全民最低养老金标准至少要达到500元/月。这一水平相当于农村居民食品类支出水平（2024年为519元/月）、接近农村低保平均标准（2024年为594元/月）。按2024年城乡居民养老保险1.8亿的待遇领取人数计算，增量资金需求约8000亿元。全民最低养老金提升到500元/月，加上地方自行提高的标准和个人账户养老金，城乡居民养老养老金预计最少也可以接近600元/月。

第二，500元/月的全民最低养老金由中央财政统一承担，不区分东中西部，确保公平性；地方财政根据财力水平追加标准，以体现区域间发展水平和物价的差异。目前，对于中央确定的基础养老金最低标准，由中央财政对中西部地区全额补助、对东部地区补助50%。基础养老金改为全民最低养老金并提升待遇标准后，500元/月的全民最低养老金由中央财政统一承担，这主要是考虑到：城乡居民养老保险实际统筹层次可能不高，基础养老金实际上需要市级甚至县级财政支付；即使是东部地区，其内部各地财政能力差距也较大，标准提升后，全国统一标准的全民最低养老金由中央财政统一承担，避免对地方造成过度支出压力。上述制度设计，即使地方因财力有限不追加或者少量追加补贴金额，居民基本生活仍然有相对保障。

三、适度上调国有资本收益上缴财政比例，可为提高城乡居民养老待遇提供增量资金来源

将城乡居民养老保险的基础养老金改进为全民最低养老金，并提升全国标准至保障基本生活的水平，需要增量资金约8000亿元。在当前财政收支形势下，直接由财政资金负担这部分支出可能压力过大；通过提高国有资本收益上缴财政比例覆盖全民最低养老金增量资金需求，具有较强可行性。

（一）当前国有企业整体盈利规模可观

历史上，国有企业曾经承担了大量社会保障职能，即“国企办社会”，如今国有企业已基本剥离了社会职能，经营效率显著提高。在全面的市场化改革之前，我国国有企业曾承担职工住房、医疗、教育、养老等“办社会”职能，这些负担一度严重影响了国有企业的经营效率和竞争力。经过多轮改革，国有企业已基本剥离了非主营业务和社会职能，轻装上阵，专注主业发展。当前，国有企业以更强的实力、更轻的负担、更高的效率参与市场竞争。

目前，国有企业运营状况良好，盈利稳步增长。据估算，包含金融业在内的国企年度利润总额至少已超6.5万亿元、归母净利润至少超过3.4万亿，具备支持城乡居民养老待遇提升的能力。根据财政部数据，2024年，不含“国有一级金融企业”的国有企业利润总额为4.4万亿。公开文件中没有关于“国有一级金融企业”的明确解释，但其所涵盖的最小范围应该是27家金融央企。通过尽可能全面地统计金融央企的盈利数据，我们就可以得到所有国企盈利的最低估计值。根据上市金融央企和发债金融央企的年报，2024年，数据可得的19家金融央企的利润总额达到2.1万亿。所以，到2024年，包含金融业在内的国企年度利润总额至少已超6.5万亿元（4.4+2.1万亿）。

归母净利润方面，估算得到：2024年，不含“国有一级金融企业”的国有企业归母净利润已达1.7万亿，数据可得的19家金融央企的归母净利润也有1.7万亿。所以，包含金融业在内的国企年度归母净利润至少已超3.4万亿。

（二）国资收益上缴财政比例还有上调空间

目前在政府预算体系中，国有资本收益通过两个渠道上缴财政：

一是一般公共预算非税收入中的“国有资本经营收入”。该科目主要核算特定国有金融机构按规定上缴财政的收益。

二是国有资本经营预算中核算的国有资本收益。国有资本经营预算收入主要来自非金融国有企业，也包括小部分财政部直接持股的金融企业的利润和股息收入。但考虑到该本预算中的很大一部分资金，是用于国企系统内部的改革成本和资本金注入，这部分资金形成了“国企收益上缴财政-财政统一用于国企系统”的内循环。所以，计算国有资本经营预算中的国有资本收益上缴财政数额时，不应包括其用于国企系统内部的那一部分资金，只应包括国有资本预算调入一般公共预算使用的资金。所以：

国有资本收益上缴财政金额 = 一般公共预算中的“国有资本经营收入”+国有资本预算调入一般公共预算资金

国有资本收益上缴财政比例= 国有资本收益上缴财政金额/国有企业归母净利润

2014年以来，国有资本收益上缴财政净规模波动较大，大部分年份不超过5000亿。2019年，国有资本收益上缴财政净规模达到9000亿以上，为2014年以来的最高值；但2020-2021年疫情冲击，国企利润暂缓上缴，净上缴规模回落至4000亿以下；2022-2023年回升至5000亿以上。

国资收益上缴财政的比例则在多数年份不高于20%，低于国际水平，尚有上调空间。根据前文计算的国企归母净利润最低估计值，我们可以得到国资收益上缴财政比例的最高估计值。这一比例在2019年曾达到30%以上，在2014年以来的大部分年份低于20%，2023年为14.9%。实际上，在其他一些国有经济力量较为强大的国家——如挪威、瑞典，其国有资本收益上缴财政的比例都在50%以上。2023年，挪威政府控制的66家国企向公共财政上缴利润占到这些国企归母净利润的51.4%；同年，瑞典国企收益上缴财政的比例更是高达61%。

如果我国适度上调国资收益上缴财政比例至40%左右，则国资收益上缴财政的净规模将至少达到约1.4万亿，较2023年水平增加超过8000亿，能够覆盖全民最低养老金的增量资金需求。

（三）通过上调国资收益上缴财政比例，提高城乡居民养老待遇的多重积极效应

通过上调国资收益上缴财政比例提高城乡居民养老待遇，不仅能够有效解决提高城乡居民养老待遇资金需求问题，更能够在优化收入分配、促进消费增长、增强制度认同、完善保障体系等多个维度产生显著的正面效应。

第一，有效优化收入分配格局，国有企业的留存收益通过上缴财政并向中低收入群体分配，增加中低收入群体可支配收入占比。城乡居民养老保险的参保人群主要是农村居民和城镇非正规就业人员，大部分属于中低收入群体。通过国有资本收益支持城乡居民养老待遇提升，实质上是将国有企业的利润通过财政渠道直接向这一群体进行转移支付，使得国有资本这一重要生产要素的收益能够惠及全体人民，特别是中低收入群体。将有助于优化收入分配格局，充分体现了我国基本经济制度的优越性。

第二，直接改善城乡居民家庭经济状况，有助于扩大居民消费、释放经济增长潜力。通过国资支持的全民最低养老金，加上个人少量缴费形成的个人账户养老金，城乡居民养老月均待遇可提高到600元/月。则对于一对参保居民养老的老年夫妻，他们的家庭月度养老金将达到1200元，一年超过1.4万元，较目前高出约8000元/年，增幅约140%。如此高的可支配收入增幅将产生较明显的消费促进作用：一是老年人收入增加能够转化为消费支出；二是养老金大幅提升，能够逐渐改善城乡居民对未来养老保障的预期，降低预防性储蓄需求，释放当期消费潜力；三是能够有效减轻家庭代际支付负担。有观点认为农村老年群体没有形成较高的消费习惯，短期确实有这个风险；但是当连续几年积累起来的养老金存款和储蓄足够高之后，改变养老负担的预期后，该部分群体自然就增加消费，而且即使该部分群体不用于消费，对其发放养老金本身也是是公平正义的一部分。

第三，全民最低养老金明确社会福利属性，将显著提升城乡居民养老保险的制度认同感和居民获得感。将城乡居民基础养老金改为全民最低养老金，并明确由国有资本收益支持提升待遇标准，能够让公众清晰认识到这是一项由国家全额支持的社会福利制度，而非与城镇职工养老保险类似的缴费型保险制度。这一制度调整，可以让城乡居民养老保险参保人不再仅仅将养老金视为个人缴费的回报，而是理解为全民共享国有经济发展成果的体现，能够让人民群众切实感受到“全民所有”的制度优势。

第四，为构筑多层次养老保障体系奠定坚实基础。2006年，世界银行在《21世纪的老年收入保障》中，将此前养老保障的“三支柱”保障发展为“五支柱”，其中增加了“零支柱”保障：提供低水平保障的非缴费型养老金。全民最低养老金与个人缴费关联很小、提高标准后可以达到“保基本”的目标，可以作为我国养老保障体系的“零支柱”，为整个多层次养老保障体系提供了坚实的底线保障。在这一基础上，城镇职工基本养老保险、企业年金、个人养老金等其他层次的保障才能更好地发挥全面保障老年生活的作用。同时，“零支柱”保障的完善也能够增强其他层次保障的吸引力，当社会大众全体对养老保障有了更加充分的信心后，也更容易接受和参与补充性养老保障安排。

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【首席视野】罗志恒：城乡居民养老保险——为何是福利而非保险？待遇如何提升？

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