【首席視野】劉鋒：構建更具活力與效能的新型碳市場

劉鋒系中財綠金院首席經濟學家、中國首席經濟學家論壇理事

在當前全球氣候治理格局深刻變革下，減少溫室氣體排放、 推動綠色低碳轉型成爲國際社會的普遍共識。中國也以 實現“雙碳”目標彰顯了大國擔當。碳市場作爲市場化減排的 核心工具和減少溫室氣體排放的重大制度創新，正在我國生態 文明建設中發揮着越來越重要的作用。

中國碳市場的發展自地方試點到全國統一市場歷經了十餘年探索，已成爲覆蓋全國 60% 碳排放量的全球最大碳市場。碳市場的健康發展不僅依賴政策推動，更需要通過制度創新解決 市場運行中的深層次矛盾。近日，中共中央辦公廳、國務院辦 公廳發佈了《關於推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意 見》（以下簡稱《意見》），標誌着碳市場建設進入全面深化 新階段。

中國碳市場建設的制度演進與市場效能

我國碳市場建設經歷了從地方試點到全國統一市場的發展 歷程，呈現了清晰的“試點探索—全國統一—全面深化”三階 段特徵。

2011 年，國家發展改革委發佈《關於開展碳排放權交易試  點工作的通知》，批准在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣 東和深圳“兩省五市”開展碳排放權交易試點。七省市試點形 成“雙軌制”制度框架，建立配額分配、MRV（監測、報告與  覈查）體系、市場交易等基礎制度。深圳試點創新引入拍賣分 配機制，上海試點開發碳金融衍生品，形成差異化制度創新樣本。 這一實踐爲全國統一碳市場的建立積累了寶貴經驗。

2021 年 7 月 16 日，全國碳排放權交易市場正式啓動運行，  首批納入了 2162 家發電行業重點排放單位，覆蓋約 45 億噸二  氧化碳排放量，成爲全球規模最大的碳市場。通過構建“1+N” 政策體系，確立了以發電行業爲基礎的統一市場規則，建立了  跨區域碳排放數據質量控制體系，並利用區塊鏈技術實現了配  額分配的穿透式監管。這一階段標誌着中國碳市場從局部試點  向系統集成的跨越。

經過四年多的發展，中國碳市場已經取得了令人矚目的成 就。截至2025年8月22 日，全國碳市場碳排放配額累計成交量達6.8億噸，總成交額突破474.1億元，價格“指揮棒”作用逐步顯現。2024年納入全國碳排放權交易市場的重點排放單位共計2096家，配額清繳完成率接近100%，市場運行平穩有序。2025年，全國碳市場完成首次擴圍，將鋼鐵、水泥、鋁冶煉三個行業納入，探索總量控制與強度控制相結合的混合型配額分配機制。這些行業年碳排放量約25億噸二氧化碳當量。擴圍後，全國碳市場可管控全國60%以上的碳排放量，市場覆蓋面顯著擴大，減排效應進一步凸顯。

從發展趨勢來看，我國碳市場正朝着更加市場化、更加成 熟的方向發展。一方面，交易品種日益豐富，從最初的配額現 貨交易，逐步擴展到配額抵押、回購等衍生交易；另一方面， 參與者類型不斷多元化，從最初的重點排放單位，逐步引入投 資機構等多元主體。

從市場效能來看，數據表明碳市場已初步發揮資源配置與  轉型驅動作用。首先，碳市場的價格發現功能逐步增強。基於高頻交易數據構建的VAR模型顯示，碳價對電力價格彈性係數達0.32（p＜0.01），表明碳價已初步形成資源配置信號功能。2024年市場均價較2021年上漲78%，價格波動率下降43%，這一趨勢反映了市場參與者對碳價穩定性的信心增強，配額價格更加真實反映減排成本，爲企業低碳轉型提供了明確的價格信號。其次，碳市場在推動企業綠色轉型中的減排效應開始顯現。通過運用雙重差分法（DID）測算，納入碳市場的企業平均減排強度下降了18.7%，單位GDP碳排放下降了22.3%，顯著高於非試點企業。再次，金融創新注入新的市場活力。碳質押、碳回購等新型金融工具的開發，初步形成了“現貨+衍生品+碳金融”的產品矩陣。2024年碳金融產品交易規模突破120億元，佔市場總交易額的25%。這一創新爲碳市場注入了新的流動性。最後，碳市場與其他環境權益市場的協同效應開始顯現，與用能權、綠色電力等交易的市場聯動不斷加強，推動了減排政策的協同增效。

《意見》引領的政策創新與制度突破

《意見》首次從中央層面對全國碳市場建設進行系統部署， 明確了中長期發展的指導思想、基本原則和主要目標，爲碳市 場建設提供了根本遵循。《意見》提出了分階段的發展目標： 到 2027 年，全國碳排放權交易市場基本覆蓋工業領域主要排放 行業；到 2030 年，基本建成以配額總量控制爲基礎、免費和有 償分配相結合的全國碳排放權交易市場。這一目標設定既考慮 了現實基礎，又體現了前瞻性，爲碳市場發展指明瞭方向。

從排放強度配額分配到總量控制的轉型路徑

目前，全國碳市場採用基於強度的配額分配方法，即根據 企業的實際產出和碳排放強度基準值確定配額分配量。這種方法在市場建設初期有利於平衡經濟發展與減排的關係，但隨着 市場成熟，需要逐步向總量控制過渡。

通過構建“2027—2030—2060”三級目標體系，《意見》提出了“由強度控制轉向總量控制”的漸進式轉型路徑。2027 年實現工業領域主要行業的全覆蓋，對排放穩定行業優先實施 總量控制。設計並配額儲備調節機制和拍賣比例動態調整規則，  如 2025 年鋼鐵行業試點拍賣比例提升至 30%。2030 年建成“免 費 + 有償”的混合分配體系。這一安排體現了循序漸進的原則， 漸進式釋放市場定價信號，平衡政策的可操作性與減排效率，  爲實現碳中和奠定製度基礎。

構建“強制 + 自願”的雙軌市場體系

《意見》還專門對自願減排交易市場建設作出部署，要求 聚焦碳達峯碳中和重點領域及綠色低碳零碳負碳關鍵技術，加  快構建溫室氣體自願減排項目方法學體系。通過建立“強制 + 自願”雙軌市場體系，制定《溫室氣體自願減排交易管理暫行 辦法》，推動 CCER（國家核證自願減排量）項目方法學標準化。

自願減排市場與強制減排市場相互補充，增強了市場的靈 活性與包容性，可以動員更廣泛的社會力量參與減排行動，爲 可再生能源、林業碳匯、甲烷減排、節能增效等項目建設提供 了新的動力，同時可爲強制減排市場提供價格發現和風險管理 的工具。兩個市場的協同發展將進一步完善碳市場體系，形成多層次減排網絡，提升整體減排效率。

深層挑戰與發展機遇：破局與創新的雙重邏輯

雖然我國碳市場建設取得了顯著進展，但仍面臨諸多階段 性挑戰。與歐盟等成熟碳市場相比，中國碳市場存在明顯差距。 歐盟碳市場已運行多年，推動覆蓋行業碳排放水平較 2005 年下 降約 47%，通過配額拍賣籌集了 1750 多億歐元用於綠色轉型。

結構性挑戰亟待破解

相較而言，中國碳市場的配額分配方式仍以免費分配爲主， 行業覆蓋範圍還需擴大，市場穩定機制等方面仍有較大提升空 間。從國內實踐來看，首先，配額分配行政干預過強，拍賣比

例不足 15%。跨區域協調機制缺失，存在“政策套利”風險。  這些問題制約了市場的公平性與透明度。其次，市場層面的金  融工具單一，缺乏碳期貨等風險管理產品；投資者結構失衡，  機構投資者佔比不足 30%，這一現狀導致市場抗風險能力較弱。 再次，技術層面的碳覈算標準不統一，第三方覈查機構資質認  證體系不健全，區塊鏈等數字技術應用深度不足，使技術瓶頸  成爲市場發展的掣肘；最後，碳市場交易產品和參與者類型有  限、價格波動較大等現象仍然存在。部分企業面臨數據質量管  理意識薄弱、覈算方法不統一、數據存證不及時等問題。

強化市場監管和監管協同的關鍵命題

碳市場作爲一個新興市場，其市場監管面臨特殊挑戰。 碳金融活動的監管應當以碳排放權交易的市場特性爲基礎， 圍繞其金融屬性展開全方位監管。首先，需要強化配額管理制 度監管，建立公開、透明的配額分配與調整機制，對配額的初 始分配、有償拍賣、儲備調配等環節實施全程監督，確保配額 分配公平合理。其次，要加強交易行爲監管，建立碳市場交易 監測系統，對交易價格、成交量、資金流向等進行實時監控， 防範市場操縱等違法行爲。同時要嚴格資金流向監管，要求金 融機構建立碳金融業務專用賬戶，進行穿透式管理，確保融資 資金真正流向綠色低碳領域。最後， 還需完善信息披露監管， 充分利用大數據、區塊鏈和人工智能技術，建立健全信息披 露制度，強化對第三方原始數據提供、覈查、評價和審計等 機構的監管。

在推進碳市場監管過程中，需要注重多方面關係的統籌協 調。首先，要注重統籌協調，加強生態環境部門、金融監管部 門和經濟發展主管部門等的協調配合，形成監管合力，避免監 管真空。其次，要把握監管力度，根據市場發展階段動態調整 監管政策，實現風險防控與市場發展的平衡。最後，要防範政 策套利，密切關注各類政策調整可能帶來的套利機會，及時完 善監管規則。同時，要重視技術風險，加強對區塊鏈、人工智能等技術應用的監管，確保系統安全穩定運行。

儘管面臨挑戰，但我國碳市場發展也面臨重大機遇。《意見》 提出的着力提升碳市場活力，建立碳質押、碳回購等政策制度，  或將提升重點排放單位節能減碳的積極性和主動性。這將爲碳  金融創新提供廣闊空間，從而進一步開發出更多適合市場需求  的碳金融產品和服務。全國溫室氣體自願減排交易市場作爲我  國碳市場體系的重要組成部分和創新引擎，承擔着激發社會主  體減排潛力、探索環境權益多元化交易模式的重要使命。隨着  方法學體系的完善和項目類型的豐富，自願減排市場將爲社會  資本參與減排行動提供了更多渠道。

深化制度創新，構建新型碳市場生態系統

未來，推動碳市場監管需要從多個維度着手，建立健全長

效機制。完善的市場制度應充分體現公平公正公開原則，拒絕 利用所謂“特色”行使“特權”的行爲，通過提升市場效率， 使碳價這個“指揮棒”真正成爲引導資源流向的指南針，推動 資本更傾向於爲低碳技術研發注資，技術資源從末端治理轉向 源頭防控，勞動力資源從傳統制造轉向綠色服務。

一要構建“三位一體”數據治理體系，夯實數據基礎。建 立全國統一的碳排放覈算標準體系，完善碳排放覈算方法，推 動大數據、區塊鏈等技術在數據採集中的應用，建立數據質量 追溯和問責機制。生態環境部需要持續加強碳排放數據質量管 理，優化覈算覈查方法，運用大數據等信息化手段智能預警數 據質量風險，完善第三方覈查機構分級管理制度，全面提升數 據質量和管理效能。

二要完善制度框架，構建多層次監管體系。建議加快制定“碳 排放權交易管理條例”，明確監管職責和標準，建立碳金融產 品登記、交易、結算等配套制度，提升碳市場立法的層級和權 威性，爲市場運行提供更加有力的法律保障。強化市場監管， 防範系統性風險，運用數字監管技術實現交易全鏈條追溯。

三要完善市場化交易機制，建立做市商制度，豐富交易工具， 推進碳金融產品創新。建議在風險可控的前提下，穩步推進碳 金融產品創新，發展碳期貨、碳期權等衍生品工具，爲市場提 供風險管理手段。同時，探索設計階梯式拍賣機制，開展碳資 產證券化、碳信託等業務，盤活企業碳資產，提升市場流動性。

四要深化國際合作，儘早啓動中歐碳市場互認可行性研究， 參與國際碳市場聯結機制設計和國際碳市場監管規則制定，建 立跨境碳金融產品交易平臺，提升中國在全球碳治理中的話語 權和影響力。

五要強化能力建設，加強監管科技應用，培育專業化的監 管人才隊伍。監管機構需要不斷提升專業能力，適應碳市場發 展的新要求，同時加強對市場參與者的培訓和指導，提升全市 場的專業水平。金融機構應當積極開發與碳掛鉤的金融產品， 如碳收益債券、碳掛鉤貸款等，將融資成本與企業的碳排放表 現相掛鉤，激勵企業減少碳排放。探索推出面向個人投資者的 碳金融產品，拓寬社會公衆參與碳市場的渠道。

我國碳市場建設通過制度創新實現了從局部試點到系統集  成的跨越，形成了具有中國特色的碳市場發展道路。隨着《意見》 的貫徹落實，我國碳市場將逐步覆蓋工業領域主要排放行業，  通過市場化程度提升、金融工具創新、國際規則對接等方面的  持續突破，建成更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場， 爲全球氣候治理貢獻中國智慧。