【首席視野】連平：建設金融強國，服務經濟高質量發展——“十五五”金融規劃的思考

連平系廣開首席產業研究院院長兼首席經濟學家、中國首席經濟學家論壇理事長

本文首發於《中國外匯》2025年第16期

“十四五”時期即將收官，“十五五”時期很快就要到來。未來五年是我國基本實現社會主義現代化的關鍵時期。科學制定和持續實施五年規劃是以黨治國理念的重要經驗。歷史經驗證明，成功的五年規劃關鍵在於抓住規劃期所面臨的主要問題和主要矛盾，提出針對性的戰略、方針和政策。“十五五”時期金融將如何發展，需要從我國實際出發進行規劃。即要在準確把握未來五年國際國內大環境的趨勢性深刻變化的基礎之上，立足我國經濟發展對金融的需求，對金融自身的發展和服務經濟功能的提升和完善，提出規劃期的目標和任務。

一、戰略性把握影響金融發展的重大趨勢

影響金融發展的因素涉及很多方面，有必要選擇重要和關鍵的因素進行討論。展望未來五年或更長一個時期，國際經濟嬗變、國內經濟轉型和金融科技創新，可能是開展金融規劃研究必須關注的主要背景問題。

當今世界正面臨百年未遇之大變局。在地域政治衝突加劇的同時，由美國主導的貿易保護主義肆虐，導致全球性的國際貿易體系陷於癱瘓，國際之間關稅戰此起彼伏，國際貿易秩序嚴重紊亂。受此影響，國際金融體系也發生了深刻變化。美國在頻頻發動關稅戰的同時，始終不忘運用具有優勢的美元體系發動對競爭對手的打擊，發動所謂的“長臂管轄”、“金融制裁”、甚至凍結美元資產，導致“去美元化”持續發展，美元體系風險隱患大幅增加，全球金融體系動盪不安。在逆全球化潮流的背景下，國際經濟領域所發生的重大深刻變化並非一朝一夕、更難以轉瞬即逝。在未來五年乃至更長時期，這股世界經濟發展中的逆流，仍將是國際經濟領域階段性的主導性趨勢，對世界經濟產生極其深刻的影響。這是制訂新的五年計劃首先需要精準把握的重大國際經濟趨勢。

金融規劃制定必須要以中國實體經濟的需求爲出發點。“十四五”時期我國經濟已經進入了高質量發展階段，“十五五”時期將是經濟高質量發展承上啓下的關鍵時期，實體經濟將呈現系統性的高質量發展的特徵。科技創新將推動新質生產力發展，增強我國產業鏈的全球競爭力；數字化和綠色化將引領產業結構轉型升級；以國民收入分配結構調整增加居民收入，提高最終消費支出在GDP中的佔比；以實現共同富裕爲目標，推進鄉村全面振興和中西部、東北地區發展；圍繞全面協調可持續發展目標，增強對文化、社會、生態環境建設投入力度；推進高水平對外開放，加快構建以國內大循環爲主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。“十五五”時期我國經濟高質量發展爲金融高質量發展提供了良好的基礎，同時也對金融支持實體經濟提供了新的更高的要求。金融服務要注重存量結構的變化，聚焦科技創新、綠色轉型、共同富裕、可持續發展和國內國際雙循環等國家戰略，突出精準性和包容性。

“十四五”時期以來，在新質生產力發展的大背景下，科技創新在各行各業如雨後春筍般爆發，形成了無數的新產品、新技術、新場景和新業態，需要金融改變傳統模式，針對科技創新帶來的產品、業務、客戶所具有的新的特點，提供精準和有效的服務，推動金融適應實體經濟需求變化，實現轉型和升級。這應該是“十五五”時期金融規劃的重要內容。相較於製造業和其他服務業，具有鮮明的數字化和信息化特徵的科技創新對金融業帶來的影響要更深遠些，導致金融業面臨持續不斷的挑戰。高科技帶來的支付系統的變革與創新，正在以越來越快的速度取代數百年來地位穩固的銀行支付體系。而近年來迅速崛起的加密貨幣尤其是穩定幣，正在加深銀行體系支付功能的裂變，產生更多相關金融功能擺脫金融體系束縛的內在需求和發展趨勢。凡此種種，未來金融業該如何深化改革創新，適應新興的金融運行方式變革需求，在改善和增強自身功能的同時，與時俱進地創新和提升服務實體經濟的功能，是“十五五”時期金融規劃所需要完成的任務。

未來五年，從我國經濟高質量發展的實際需求出發，根據國家提出的相關戰略任務和目標，金融規劃的核心任務主要包括三個系統性的內容：具備六大核心金融要素，建設金融強國；以中國特色現代化金融體系爲綱，構建六大金融體系；順應經濟高質量發展的戰略需要和階段性特點，做好金融“五篇大文章”。

二、建設金融強國和中國特色現代金融體系

2024年1月，習總書記系統性地闡述了建設金融強國和具有中國特色現代金融體系的目標和任務。他強調“金融強國應當基於強大的經濟基礎，具有領先的經濟實力、科技實力和綜合國力，同時具備一系列關鍵核心金融要素，即：擁有強大的貨幣、強大的中央銀行、強大的金融機構、強大的國際金融中心、強大的金融監管、強大的金融人才隊伍”。“必須加快構建中國特色現代金融體系，建立健全科學穩健的金融調控體系、結構合理的金融市場體系、分工協作的金融機構體系、完備有效的金融監管體系、多樣化專業性的金融產品和服務體系、自主可控安全高效的金融基礎設施體系。”經過改革開放40多年以來的發展，我國已經擁有強大的經濟基礎、具有領先世界的經濟實力、科技實力和綜合國力，但離金融強國尚有一定差距，中國金融的特點是大而不強。習總書記系統、全面、戰略性的表述，明確了未來五年金融發展的主要目標和任務，而“十五五”時期將是達成上述重要戰略任務的關鍵時期。

強大的貨幣是金融強國的重要標誌和集中體現。一國貨幣成爲全球廣泛和普遍被接受的國際支付結算貨幣、投融資貨幣和儲備貨幣，意味着本國的信用在全球達到了很高水平，可以通過發行本國貨幣或擴大本幣債務來動員全球資源爲其所用。人民幣跨境使用已走過了十六個年頭，人民幣國際化已有初步的發展，尤其是人民幣在我國外貿支付結算中佔比較高，已接近30%；在國際貨幣基金組織特別提款權貨幣籃子中的佔比爲12.28%，位列第三。但迄今爲止，從全球支付結算、大宗商品定價、國際金融交易以及官方外匯儲備等方面佔比來看，人民幣使用依然處在較低水平，與美元和歐元相比尚有較大差距，有些指標甚至還落後於英鎊和日元。當下，人民幣在國際貨幣體系的地位，既與中國作爲全球超大型經濟體的特徵不相匹配，又與金融強國要求相去甚遠。毋庸置疑，“十五五”時期應該是人民幣國際化水平和地位大幅提升的時期。應積極採取措施加以推進，包括開放境內金融市場，吸引更多外資投資人民幣金融資產；推進資本項下可兌換和便利資本流動，提升人民幣跨境投融資功能；加強與國際貨幣基金組織的合作，更多拓展人民幣官方使用的渠道和空間；在保持國際收支基本平衡的同時，保持人民幣匯率基本穩定。多管齊下提升人民幣的信用，保持人民幣匯率的靈活性和幣值的穩定性、及其在全球市場的可接受度。

強大的中央銀行是金融強國的制度支柱和政策樞紐。強大的貨幣與強大的中央銀行之間有着相輔相成的關係。強大的貨幣是一國中央銀行發揮全球重要影響力的手段和媒介，而本國中央銀行的強大信用和有效管理則是強大貨幣的支撐和保障。40年來，我國央行在穩定經濟增長、保持幣值穩定、平衡國際收支等目標上發揮了不可或缺且十分關鍵的作用。“十五五”時期，建設功能強大且體制完善的中央銀行是構建現代金融體系的核心任務之一。主要任務包括：持續完善貨幣供應調節機制，健全中央銀行調節銀行貨幣創造、流動性和利率的長效機制；以針對性、差異化的政策工具，有效覆蓋金融行業整體，包括資本市場和證券業；構建金融有效支持實體經濟的體制機制，完善跨週期政策設計，以改革創新加大力度支持經濟高質量發展；建立健全科學穩健的金融調控體系，加強貨幣政策和其他各類政策協調配合的機制；建設推進金融雙向開放的政策體系，提高參與國際金融治理能力，積極參與國際金融發展和穩定的規劃制定。

強大的金融機構是金融強國功能實現的構成主體。金融強國擁有規模和質量處於全球前列的商業銀行、投資銀行、保險公司和信託公司所構成的金融機構體系。時至今日，儘管中國商業銀行的規模已在全球首屈一指；但其國際業務較爲有限，離岸產品和服務的競爭力較弱。尤其是證券、保險和信託等行業發展緩慢，資本市場發展滯後。除銀行業以外，其他金融行業比較弱小。“十五五”時期金融領域的重要任務之一，就是要通過改革開放的深化，建設強大的現代金融機構體系。主要任務包括：優化金融機構的功能定位，深化政策性、商業性和非銀行金融機構建設，形成多層次、廣覆蓋、有差異、分工協作的金融機構體系；完善和提升金融機構公司治理，增強內部激勵和約束機制，提升金融機構核心競爭力；大力發展金融科技，充分運用大數據、區塊鏈、雲計算、人工智能等現代金融科技手段持續開展產品和服務創新，提升金融機構信息化、數字化、智能化水平，構建多樣化、專業性的金融產品和服務體系。

強大的國際金融中心是金融強國掌握全球金融資源配置權和重要國際金融資產定價權的有效抓手。經過30多年的發展，中國的國際金融中心迅速崛起，尤其是上海國際金融中心的銀行間市場、股票市場、債券市場和外匯市場快速成長。雖然上海已成爲全球重要的國際金融中心之一，但與我國超大型經濟體的地位仍不夠匹配，與主要國際金融中心如紐約和倫敦相比仍有不小的差距。例如，市場上人民幣尚不能完全自由兌換，資本流動仍有一定限制；衍生品市場發展緩慢，產品種類較少；國債市場規模有限，不能充分滿足全球投資需求；股票市場制度建設滯後，市場供求關係欠平衡，等等。未來五年將是境內國際金融中心加快步伐提升功能的時期。其主要任務包括：推動《關於支持上海國際金融中心建設行動方案》切實落地；穩步推進資本和金融賬戶的開放，進一步開放上海銀行間、股票、債券和外匯等金融市場；完善和提升大宗商品人民幣定價機制；探索建立境內離岸人民幣市場，進一步推進人民幣跨境結算；加強金融“五篇大文章”相關配套設施建設，構建自主可控、安全高效的金融基礎設施體系。

金融市場是國際金融中心的主體構成和重要內核。我國的銀行間市場是全球最大的，我國的間接融資水平爲全球首屈一指。儘管近年來我國不斷努力推動資本市場尤其是股票市場發展，但迄今爲止，直接融資仍爲金融的主要短板。“十五五”時期，建立健全結構合理的金融市場體系，應該是金融規劃的主要目標和任務之一。其核心任務則是，加快建設安全、規範、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場，強化債券市場和股票市場的功能。具體包括：完善資本市場基礎制度，健全多層次資本市場體系。增加發行長期國債和基礎設施長期國債，持續改善債券市場結構。推動公司債券擴容，擴大重點領域債券發行規模，豐富債券產品譜系。完善科技創新債券發行管理機制，鼓勵通過創新信用保護工具、擔保等方式提供增信支持。大力發展機構投資者，引入更多中長期投資資金。完善和深化股票發行註冊制，建立常態化的退出機制。通過嚴格標準和監管，持續提高上市公司質量。加大力度打擊市場欺詐違法行爲，大幅提高違法犯罪的成本，切實完善投資者權益保護機制。推動股票市場更好服務科技創新、綠色發展等國家戰略實施和民營經濟、中小企業發展。優化私募股權和創業投資資金“投募管退”制度體系，引導社會資本加大向金融“五篇大文章”重點領域投資佈局力度。

強大的金融監管是金融強國建設的重要保障。金融強國應具備更強的防範化解金融風險的能力，就必須構建完備有效的金融監管體系。改革開放以來，尤其是近20年來，伴隨着我國金融業的發展，金融監管問題引起了各方面越來越多的重視，金融監管制度建設逐步加強和改善。但依然存在一系列問題：監管的全面性和系統性不足，強制性和震懾力不夠；監管穿透性有限，尚有一些空白和盲區；監管的自律性缺失，監管協調不夠，監管立法滯後等等。未來五年將是金融監管充分強化和完備有效的金融監管體系形成和完善的時期。在審慎監管前提下，補齊監管制度短板，有序推進金融創新；健全風險全覆蓋監管框架，實現金融監管“橫向到邊，縱向到底”，依法將所有金融活動全部納入監管；在市場準入、行爲監管等各個環節嚴格執法，全面強化機構監管、行爲監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，提高金融監管透明度和法治化水平，建立和強化兜底監管機制；加強金融監管、宏觀調控、行業主管、司法機關、紀檢監察部門的監管協同；加快金融監管數字化轉型，強化金融監管科技運用，全面提升金融監管水平。

金融強國建設需要高水平金融人才隊伍支撐，足夠數量的高端金融專業人才是金融強國不可或缺的人力資源基礎和保障。改革開放以來，伴隨着金融業的發展壯大，金融人才隊伍迅速增長，但質量有待於提升，結構需要進一步改善。近年來，複合型人才相對稀缺，尤其是金融與科技深度融合的人才缺失；專業素養高的人才供給相對不足，但市場需求較大；傳統的教育體制與市場日新月異的人才需求之間欠匹配，人才管理制度與市場化需求之間仍有距離；具備實踐經驗的國際金融人才較爲稀缺，難以有效滿足金融外向發展的需求。“十五五”時期，應制定金融人才提升規劃，針對我國金融人才隊伍建設中存在的短板，有計劃地培養專業人才。尤其是重點培養金融科技類複合型人才，綜合金融類的複合型人才（銀行、證券、保險、信託）、以及外向型金融人才，爲我國金融強國地位確立打下堅實的人力資源基礎。

三、服務國家戰略，做好金融“五篇大文章”

根據中央金融工作會議要求，未來一個時期，要不斷加深對中國特色社會主義金融本質的認識，堅持把服務實體經濟作爲根本宗旨，牢牢守住不發生系統性金融風險底線。深化金融供給側結構性改革，強化金融政策和科技、產業、財稅等政策的銜接配合，優化資金供給結構，提升金融服務能力，切實加強對重大戰略、重點領域和薄弱環節的優質金融服務。2025年3月，國務院作出部署，要求到2027年科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融和數字金融“五篇大文章”要取得顯著成效。可見，金融“五篇大文章”將是“十五五”時期金融服務實體經濟的重點目標和主要着力點。

首先，爲了更加有力地推動新質生產力發展，應加強對實現高水平科技自立自強的金融支持。大力提升金融服務科技創新的能力，統籌運用信貸、股權、債權、保險等金融工具，爲科創企業提供全生命週期、全鏈條金融服務，加大對國家重大科技攻關任務和科創中小企業的金融支持。尤其是要發揮多層次資本市場支持科創的關鍵作用，着力投早、投長期、投硬科技。通過積極創新，大力豐富支持國家重大科技任務的金融政策和工具，健全重大技術攻關風險分散機制。着力優化科技型中小企業融資環境，持續培育和發展科技領軍企業、獨角獸企業和專精特新中小企業。其次，爲推動經濟社會發展全面綠色轉型，“十五五”時期應持續提供針對性的高質量金融供給。健全和完善綠色金融標準體系，統籌對綠色發展和低碳專項的支持，引導金融機構將綠色低碳轉型因素納入資產組合管理。再次，爲了促進社會公平、經濟更加包容發展以及更加滿足民生需求，“十五五”時期應完善多層次、廣覆蓋、可持續的普惠金融體系。健全多維普惠金融機構組織體系，廣泛開展中小微企業金融服務能力提升工程，優化普惠領域重點產品服務供給。完善民營企業融資支持政策體系，提升鄉村振興金融服務水平。再其次，爲了適應我國人口老齡化的發展趨勢，“十五五”時期應大力推進和健全養老金融體系。持續完善養老金融政策，加強銀髮經濟金融支持，促進養老保險制度發展。加強對老年人的金融知識宣傳教育，加大涉老非法金融違法行爲的打擊力度，切實保障老年人的合法金融權益。最後，爲推動和支持數字經濟發展，“十五五”時期應加大力度推動數字金融發展。加快推進金融機構數字化轉型，提升其金融數字化服務能力。構建應用便利、安全高效的數字支付服務體系。穩步推進數字人民幣研發和應用，探索在境外發行人民幣穩定幣的可行性。健全數字金融治理體系，依法將數字金融創新服務有效納入監管。