【首席視野】李湛：迴歸支持創新升級本源，國資基金迎來強監管

李湛系招商基金首席經濟學家、中國首席經濟學家論壇理事 

國務院辦公廳6月5日正式發佈了《關於加強監管防範風險促進私募投資基金高質量發展的指導意見》（下稱《指導意見》）。

“本次《指導意見》是國務院層面首個私募基金專項綱領，標誌着行業從‘被動合規’邁向‘主動治理’。”招商基金首席經濟學家李湛對第一財經表示，此次發文將構建起“行政監管爲主、自律管理爲輔”的系統化架構，補齊央地協同不足的短板。

二十屆三中全會和“十五五”規劃均就優化私募基金行業監管模式，發揮私募基金在賦能科技創新、新興產業培育與傳統產業轉型升級方面的作用作出了戰略部署。

目前，私募股權、創投基金已成爲耐心資本、創新資本的重要代表，但行業大而不強，募資結構失衡，部分國資基金偏離功能定位，募投管退各環節均有短板等問題仍然突出。

針對地方政府投資基金，《指導意見》要求各地，已有同類基金的原則上不得新設，推動存量同類基金整合；針對國有企業投資基金，《指導意見》明確嚴把入口關，堅決制止濫設，並推動運作低效基金整合重組。

“這直接切中了當前股權投資市場的結構性痛點。”李湛告訴記者，隨着民營資本出資有所減少，國資已成最主要的“水源”，但部分資金出現了“功能異化”——各地縣區設基金導致同質化內卷，部分國企基金因考覈短期化而偏離“投早投小”初心。

在他看來，《指導意見》意在通過“嚴控新設、存量整合、壓實責任”，防止國資基金淪爲地方隱性債務工具或低效產能載體，倒逼其迴歸引導產業升級的本源。

從“鋪攤子”轉向“提效能”

國務院辦公廳此次發文，有明確目標和問題導向。

《指導意見》開篇即提出，針對私募基金行業准入機制有待完善、監管不到位、制度不健全、部際央地協調配合不足、部分政府投資基金和國有企業投資基金出資人責任落實不到位，以及部分私募基金成爲違法犯罪、新型腐敗和隱性腐敗工具等問題，構建加強監管、防範風險的制度體系和長效機制，推動行業在規範中發展、在發展中提升。

針對政府投資基金，要求加強預算管理、績效管理、國有資產管理和信息統計，強化政府投資基金信用建設和信用信息登記，加強對基金投向的指導評價，加強對政府投資基金運行情況的監測，防止偏離功能定位。

同時，進一步明確政府投資基金登記備案要求，依法依規開展監管。地方須加強對本地區政府投資基金的統籌管理，已有同類基金的原則上不得新設，推動存量同類基金整合。縣級以上地方人民政府按照“誰發起，誰批准，誰負責”的原則，切實履行管理職責，督促政府投資基金規範運作。

針對國有企業投資基金，《指導意見》提出，要統籌佈局規劃，督促基金聚焦主責主業、堅守功能定位，強化對國有企業投資基金投向的指導評價；嚴把入口關，堅決制止濫設國有企業投資基金，推動運作低效基金整合重組；壓實國有企業主體責任，督促國有企業投資基金管理人切實遵守私募基金監管規則，建立健全符合國有企業投資基金規律的運營模式，防止失管失控和國有資產流失，嚴格選任高級管理人員，不得任用納入私募基金行業黑名單的人員，嚴格執行任職迴避規定。

同時，國有企業建立完善全流程信息化管理系統，加強對底層項目和資產的穿透管理，規範基金投向、退出管理等，並建立健全以長期經營業績和功能作用發揮爲導向的激勵約束制度。

“預計文件落地後，行業格局將呈現‘扶優限劣’的分化態勢——國資基金將從‘鋪攤子’轉向‘提效能’，省級統籌整合成爲常態；資金端將進一步向‘投硬科技’的‘真創投’集中，而依賴監管套利的通道型機構將出局。”李湛說。

聚焦薄弱環節，迴歸支持創新升級本源

國資基金在服務國家戰略、推動產業升級、促進創新創業等方面扮演重要角色。

6月5日召開的國務院常務會議強調，加快推進新型工業化，前瞻佈局未來產業。其中也提到，要完善支持政策，發揮好政府投資基金等引導作用，建立投入增長和風險分擔機制。

《指導意見》發佈次日，證監會主席吳清在中國證券投資基金業協會第四屆會員代表大會上，再次強調基金行業的時代使命。“以人工智能爲代表的全球新一輪科技革命和產業變革加快突破，亟需構建更加適配的金融服務體系，更好促進科技、產業、資本高水平循環。”他表示，作爲現代金融體系的重要參與者和踐行者，我國基金行業肩負着時代賦予的重任，面臨重要戰略機遇。

吳清稱，“十五五”時期，我國經濟加快轉型升級、提質增效，新興產業和未來產業蓬勃發展、勢頭強勁，迫切需要資本支持，同時也必將爲基金行業發展提供豐富投資標的。

上海交通大學上海高級金融學院副教授李楠對第一財經表示，政府引導基金和國有企業投資基金不同於市場機構，不僅應該嚴格遵守制度約束、規則限制，更要樹立正確的價值觀。

“資本天生逐利，但國資基金投資的目的更應該有所側重。”李楠稱，一是投資於實際創造價值的實體經濟；二是投資於地方產業結構的弱點和短板，幫助地方產業結構發揮潛力；三是要投資新質生產力的話，建議投資於促進新質生產力的社會基礎產業，防範風險的同時，規避代理人的道德風險。

事實上，2025年1月發佈的《國務院辦公廳關於促進政府投資基金高質量發展的指導意見》曾經對政府投資基金的定位給出過明確限定——聚焦重大戰略、重點領域和市場不能充分發揮作用的薄弱環節，吸引帶動更多社會資本，支持現代化產業體系建設，加快培育發展新質生產力。

按照投資方向，政府投資基金主要分爲產業投資類基金和創業投資類基金。

產業投資類基金要在產業發展方面發揮引領帶動作用，圍繞完善現代化產業體系，支持改造提升傳統產業、培育壯大新興產業、佈局建設未來產業，重點投資產業鏈關鍵環節和延鏈補鏈強鏈項目，推動提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平，打造具有國際競爭力的產業集羣。

創業投資類基金要圍繞發展新質生產力，支持科技創新，着力投早、投小、投長期、投硬科技，推動加快實現高水平科技自立自強，提升自主創新能力和關鍵核心技術攻關能力，解決重點關鍵領域“卡脖子”難題。

李湛提出，推動國資基金髮揮作用，當前需要重點從三方面發力。一是細化容錯機制，國資監管部門應儘快出臺區別於傳統國企的長週期考覈細則，明確“允許失敗”的邊界，解決“不敢投”難題；二是強化科技賦能，打破數據孤島，確保穿透式監管落地；三是疏通退出堵點，在優化IPO政策的同時，大力推廣S基金（二級市場基金）試點，以此形成“募投管退”的良性循環，真正激發資本支持科技創新的活力。

吳清也提到，監管部門和自律機構將與有關方面一道，進一步完善配套支持政策，積極支持國資基金健全容錯機制、優化考覈標準，更好與社會資本優勢互補，促進養老金、保險資金、AIC機構（金融資產投資公司）等加大股權投資力度，多渠道完善基金退出安排，加力促進暢通募投管退循環。