【首席視野】趙偉：“十五五”時期結構重塑與改革賦能的思考
趙偉、賈東旭、侯倩楠（趙偉系申萬宏源證券首席經濟學家、中國首席經濟學家論壇理事）
“十五五”期間，面對外部環境不確定性不穩定性明顯增強、大國博弈更趨複雜激烈的嚴峻挑戰，我國發展戰略與政策邏輯正發生深刻轉變。與“十四五”時期側重“在危機中育先機、於變局中開新局”不同，“十五五”規劃綱要強調以高質量發展的確定性應對各種不確定性，政策重心從總量擴張轉向結構重塑與改革賦能。在篇章結構上大幅提升“全面深化改革”與“新質生產力”權重，指標體系更強調結構性、質量型目標，淡化總量增速考覈，宏觀錨點向結構優化與改革進度切換。未來五年，如何通過體制機制改革破除卡點堵點、通過科技產業突圍培育新動能，如何向改革要紅利、向轉型要動能，將成爲貫穿“十五五”規劃的核心命題。本文基於“十五五”規劃綱要全文，從發展戰略轉變、關鍵改革領域、產業政策新動向三個維度展開深度解讀，以精準把握政策邏輯、改革路徑與產業機遇，提前佈局應對不確定性。
一、應對“不確定性”：
（一）“十五五”發展戰略的轉變
從“十四五”到“十五五”，規劃綱要對環境的研判及政策基調發生重大變化。“十五五”期間，外部“世界變亂交織、動盪加劇，地緣衝突易發多發，全球治理赤字加重、安全問題凸顯；單邊主義、保護主義抬頭，霸權主義和強權政治威脅上升，國際經濟貿易秩序遇到嚴峻挑戰，世界經濟增長動能不足、風險積累；大國博弈更加複雜激烈，外部環境的不確定性不穩定性明顯增強”，內部“週期性、結構性、體制性問題相互交織；有效需求不足，供強需弱矛盾突出，國內大循環存在卡點堵點”。在此背景下，“十五五”規劃綱要的發展戰略突出“歷史主動精神”，強調“在激烈國際競爭中贏得戰略主動，以高質量發展的確定性應對各種不確定性”。這意味着政策邏輯或重點轉向通過體制機制改革與科技產業突圍來重塑經濟結構，體現出向改革要紅利、向轉型要動能的核心特徵。
從核心指標體系的設定來看，“十五五”規劃更注重經濟結構優化。“十五五”規劃延續對 國內生產總值（GDP）增速“保持在合理區間、各年度視情提出”的預期性導向，將政策重心更多放在結構性、質量型發展目標上，強化對“全員勞動生產率”增長、“數字經濟核心產業增加值佔GDP比重”等結構性、質量型指標的定量考覈。在“安全保障”類指標上，規劃強化底線約束，調高了糧食與能源綜合生產能力的絕對定量目標。指標設定更加註重“雙碳”目標的平穩過渡以及人口老齡化背景下的服務供給約束與精細化考覈。指標體系的重構，標誌着中長期考覈的轉向，宏觀經濟的觀察錨點或需從傳統的總量增速向結構優化與改革進度切換。
二、向改革要紅利：
（一）“十五五”的關鍵改革領域
十五五”規劃綱要明確統一大市場建設具體路徑，後續“反內卷”或強有力的行政與市場雙重約束。回顧“十四五”規劃，關於統一大市場的表述側重於“有效破除地方保護、行業壟斷和市場分割”，政策重心在於清理阻礙要素流動的顯性壁壘。進入“十五五”時期，面對供需結構的深刻調整，“十五五”規劃建議不僅將定調拔高至“堅決破除阻礙全國統一大市場建設卡點堵點”，而且提出要“綜合整治‘內卷式’競爭”。“十五五”規劃綱要進一步給出了具體的實操路徑，明確提出要“健全產能監測預警機制，採取規劃引導、產能調控、價格治理、行業自律等措施”，並首次強調“探索建立覆蓋所有經營主體的簡易退出機制”。
綠色低碳轉型或與“反內卷”協同加速落後產能出清。“十四五”規劃中，綠色發展的要求主要聚焦於“加快發展方式綠色轉型”及設定能耗下降的相對指標。而“十五五”規劃對綠色低碳的戰略定位發生了躍升，明確要求“深入開展節能降碳改造和控煤減煤”，並強調“有力有效管控高耗能高排放項目，加快綠色低碳技術裝備創新應用”。低碳轉型不再僅是單純的生態目標，而是具備更爲宏大的產業結構優化使命——成爲推動傳統產業升級與設備更新的重要抓手。後續低碳轉型將與“反內卷”緊密協同：通過不斷提升能耗、環保、技術等綠色標準，倒逼落後、高碳、低效產能加快淘汰。
促消費的底層政策邏輯更偏長期，民生保障改革在“十五五”規劃中權重提升。相較於“十四五”，“十五五”規劃綱要進一步深化了收入分配製度改革與社會保障體系建設的部署，在第十二篇中針對就業增收、低保標準動態調整、社會保險擴面提質、養老金合理調整等方面提出了更具針對性的舉措。在兜底保障方面，“十五五”規劃綱要明確提出“規範完善與人均消費支出掛鉤的低保標準動態調整機制”，並強調要“鼓勵支持靈活就業人員、新就業形態人員參加職工保險”以及“逐步提高城鄉居民基礎養老金”。同時，給出了明確的消費支持領域，指出“以放寬准入、業態融合爲重點擴大服務消費”，並精準發力“優化養老、托育、家政等領域服務消費體驗”等方面。
宏觀治理體系方面，“十五五”規劃更側重財政與貨幣政策協同，強化多種政策取向的一致性。與“十四五”時期宏觀調控側重構建“目標優化、分工合理、高效協同”的治理體系不同，“十五五”規劃綱要明確提出“加強財政、貨幣政策協同”“增強宏觀政策取向一致性和有效性”“將預期管理納入宏觀經濟治理全過程”。更具突破性的是，“十五五”規劃綱要還提出“探索實行國家宏觀資產負債表管理”，這意味着政策對國家、地方及居民整體資產與負債匹配度的重視程度顯著提升。
財稅體制改革更側重財政可持續性，“保持合理的宏觀稅負水平”或將成爲實現這一目標的重要思路。隨着財政支出剛性增強、宏觀稅負下降以及央地財權事權失衡，財政可持續性已成爲財稅體系改革的重點。對此，“十五五”規劃綱要提出“提高直接稅比重，完善綜合和分類相結合的個人所得稅制度，逐步擴大綜合徵收範圍，健全經營所得、資本所得、財產所得稅收政策。”“探索完善資本利得稅收調節機制”“研究同新業態相適應的稅收制度。健全地方稅體系，推進消費稅徵收環節後移並穩步下劃地方”。(見圖1）
金融改革方面，“十五五”規劃綱要更側重構建科學穩健的貨幣政策體系，保障貨幣政策對經濟的支持效能，並提出“完善基礎貨幣投放機制，健全市場化利率形成、調控和傳導機制”，體現出貨幣政策將更加重視傳導效率及對實體經濟的影響。相較於以往五年規劃，“十五五”規劃綱要較爲罕見地提出“保持社會融資規模、貨幣供應量增長同經濟增長、價格總水平預期目標相匹配”，彰顯貨幣政策呵護全社會資產負債表穩定的決心。同時，將資本市場相關表述前置，突出“提高直接融資比重”“壯大耐心資本”等重點。
對外開放方面，“十五五”規劃綱要確立“自主開放”與“單邊開放”基調，不僅相較“十四五”更進一步，更是我國應對逆全球化的主動佈局。“十四五”對外開放重點爲加快制度型開放，側重構建與國際通行規則銜接的制度體系；“十五五”規劃綱要提出積極擴大自主開放，明確“優化簽證和停居留政策”“對最不發達國家和合作潛力大的經貿夥伴，擴大單邊開放領域和區域。”該轉變源於當前逆全球化趨勢以及互惠貿易談判遭遇地緣阻力。我國以超大規模市場爲引力場，向全球南方國家打開大門，既穩固亞非拉經貿地位，也探索構建獨立於西方的新型國際經貿合作範式。
推動我國供應鏈從產品貿易轉向產業鏈跨境佈局，是應對外部貿易壁壘的關鍵舉措。“十四五”時期政策側重保障外貿產業鏈暢通與進出口協同發展，當前歐美在新能源、半導體等領域設置貿易壁壘，國內企業面臨政策不確定性較大。“十五五”規劃綱要提出“引導產業鏈供應鏈合理有序跨境佈局”“支持有條件的企業開展互利共贏的境外投資合作”。該政策旨在培育具備全球資源調度能力的跨國公司，以海外投資帶動貿易，通過海外基地帶動國內高附加值中間品與關鍵零部件出口。
三、向轉型要動能:
(一) “十五五”產業政策的變化
科技突圍方面，“十五五”規劃更重視以“智能化”爲引領的產業發展思路。“十四五”時期，政策重心爲激活數據要素潛能、驅動生產與生活方式變革。“十五五”規劃綱要明確提出促進實體經濟和數字經濟深度融合，要求推進算力資源規模化、集約化、綠色化、普惠化發展，並提出要推動綠色電力與算力協同佈局；提出構建多層次算力設施體系和全國一體化算力網，首次明確支持政府購買算力服務、算力租賃等方式滿足算力需求，並要求促進模型算法迭代創新。(見圖2）
“十五五”規劃綱要將消費置於擴大內需戰略首位，或預示着國民經濟增長引擎將向消費主導型轉換。“十四五”規劃綱要將消費納入“加快培育完整內需體系”章節的第一節。“十五五”規劃綱要則將消費獨立升格爲開篇的第十五章“大力提振消費”。這一結構性前置，體現了政策對居民消費率重要性的再認識，也是呼應主要目標中的“居民消費率明顯提高”，旨在解決消費增長緩慢問題。
“十五五”規劃綱要重視收入對消費的基礎性支撐作用，開篇圍繞就業、工資性收入、財產性收入與轉移性收入施策，更加重視我國居民收入增長問題。相較於“十四五”規劃綱要的編排順序，“十五五”規劃綱要更突出居民就業和收入的重要地位。就業層面，提出“拓展數字經濟、綠色經濟、銀髮經濟等就業新空間”；收入層面，明確提出“穩步提高最低工資標準”“促進樓市股市健康發展”“規範完善與人均消費支出掛鉤的低保標準動態調整機制”等政策，多維度夯實居民消費基礎。
消費結構方面，“十五五”規劃綱要對服務消費更側重“量”的釋放，對商品消費則更注重“擴容升級”，核心原因是我國當前正處於服務消費發展的關鍵期。同時，將服務消費前置，提出“提高發展型消費比重，適應多樣化個性化服務需求，規範發展教育和培訓消費，培育壯大健康消費，積極引進國際優質服務資源。激發改善型消費活力，擴大文體旅遊消費”。商品消費方面，“十五五”規劃綱要突出住房消費，提出“因城施策優化房地產政策，多管齊下穩定預期，充分釋放剛性和改善性住房需求潛力，支持老舊房屋適老化改造和智能化升級”。對消費結構的側重調整，是順應國際經濟發展規律的體現，當人均GDP跨過1萬美元、城鎮化率達到70%至80%區間後，服務消費彈性更大。
民生保障方面，“十五五”規劃將房地產高質量發展整體納入民生保障篇章，標誌着政策弱化房地產短期刺激經濟的工具屬性，轉向民生保障與居民資產負債表視角，迴歸其本源。“十四五”規劃將住房相關內容置於新型城鎮化戰略中，隱含房地產爲城鎮化提供動力的邏輯。“十五五”規劃綱要將房地產相關內容歸入第四十四章，納入民生與共同富裕篇章，突出其民生定位，側重“更高水平住有所居”。
“十五五”規劃綱要提出搭建房地產發展新模式的基礎制度，提出推行項目公司制、融資主辦銀行制與現房銷售，同時強調完善住房保障體系。從開發、融資、銷售環節發力，破解行業資金挪用、融資不穩、銷售不佳等難題。此外，“十五五”規劃綱要提出建設安全舒適綠色智慧的“好房子”。結合2026年初多地試點商品房收儲等情況，房地產行業最艱難的階段或已過去。
