【首席視野】趙偉：“新”新基建，地方如何適度超前？
趙偉、賈東旭、耿佩璇（趙偉系申萬宏源證券首席經濟學家、中國首席經濟學家論壇理事）
摘要
“十五五”建議稿首提“適度超前新型基礎設施建設”。地方“十五五”規劃建議中如何落實這一要求，落實路徑有何共性、地方又如何“因地制宜”佈局？本文分析，可供參考。
“十五五”建議稿：適度超前新基建如何理解？新基建已逐漸成爲廣義基建的核心。
“十五五”建議提出“適度超前建設”，要求“推進信息通信網絡、全國一體化算力網、重大科技基礎設施等建設和集約高效利用，推進傳統基礎設施更新和數智化改造”。對比“十四五”規劃和2035年遠景目標建議，其覆蓋範圍顯著拓寬，全面涵蓋通信網絡、數據與算力各領域。
新基建內涵快速拓展，核心原因在於經濟數字化轉型推動。此前發改委已明確其涵蓋信息、融合、創新三類基礎設施，持續拓展內涵。新基建自2018年中央經濟工作會議首次提出，2019年拓展領域形成“七大領域”共識，2020年國家發改委官方定型爲“信息—融合—創新”三大板塊，核心邏輯從單一技術方向走向系統佈局，逐步強化公共服務屬性。
“十四五”時期，基建投資湧現“新三樣”，新基建是其核心。2019年至2025年11月，廣義基建中電力熱力、互聯網軟件、倉儲物流投資佔比分別提升10.4、5.0、4.1個百分點，直觀體現新基建的投資核心屬性。與之相對應，傳統基建在廣義基建中的佔比明顯下降，“鐵公基”領域內，市政基礎設施（公共設施）、道路投資佔比分別下降11.9、7.9個百分點。
“因地制宜”佈局：地方適度超前基建的共性與差異？地方立足自身稟賦發展新基建。
地方政府的共性體現在聚焦融合基礎設施、發力信息基礎設施上，突出傳統基建數智化與算力通信基建協同推進。據對省級“十五五”建議的統計，28個地區均提出推進傳統基建數智化，另有18地提及智慧能源、電網建設；信息技術領域，20地佈局算力以構建“東數西算”格局，15地推進5G/千兆光網，部分地區超前佈局雙萬兆乃至6G，10地提及數據交易、流通等。
華北地區因承擔國家數據樞紐功能、疊加能源轉型重任，佈局聚焦國家數據樞紐建設與能源轉型深度融合。北京依託核心城市定位，佈局國家數據管理中心、資源中心與交易中心；河北承接京津冀算力樞紐分工；山西、內蒙古依託能源優勢，突出綠色算力與能源轉型協同發展。
華東、華南地區依託低空經濟潛力突出、水運體系發達的區域稟賦，重點佈局低空基建、推進水運智慧化改造。廣東以專欄形式明確推進“全省低空飛行基建覆蓋+低空飛行器製造產業培育+低空飛行常態化開展”；江西、福建及海南依託沿海沿江水運優勢，推進水運智慧化升級。
西部及東北地區依託算力資源稟賦，結合邊境通信保障需求，聚焦算力中心建設與邊疆通信完善。寧夏提出“打造全光算力網絡傳輸體系”；青海提出“高標準建設國家綠色算電協同發展示範區”；川渝重點建設成渝國家樞紐節點；黑龍江提出“推動邊境地區無線通信全覆蓋”。
2026 開局之年：政策如何保障新基建？財政貨幣協同提供資金支持。
財政政策方面，政策性金融工具已加大對新基建的傾斜力度，後續中央預算內投資或進一步優化，並聯動“兩重”特別國債，強化財政支持效能。2025年新型政策性金融工具中，國開行支持數字經濟、人工智能、消費領域資金980.2億元；進出口行中數字經濟和人工智能領域放款金額佔比超四成。財政資金投向或將持續側重新基建，保障經濟數字化、信息化轉型升級。
貨幣政策方面，央行前期推出的科技創新和技術改造再貸款等工具已精準支持新基建相關領域，後續或進一步擴容乃至新增細分領域結構性工具。2025年三季度，綠色貸款、基礎設施綠色升級產業貸款、科技型中小企業貸款增速分別達17.5%、25.1%和22.3%。
監管層面將優化重大生產力空間佈局，強化隱性債務管控、防控重複建設，及時糾偏低效項目。發改委創新和高技術發展司在署名文章中明確表態，要“防止一哄而上、重複建設，堅決反對‘內卷式’競爭”，後續政策將總結過往經驗，避免部分行業因重複建設引發的內卷化問題。
風險提示
政策應對模式不確定性，政策傳導機制不確定性
報告正文
(一) “十五五”建議稿：如何理解適度超前新基建？
“十五五”建議明確“適度超前建設”要求，重點推進信息通信網、算力網等建設及傳統基建數智化改造，進一步強化新基建定位。“十四五”規劃和2035年遠景目標建議曾提出“系統佈局新型基礎設施，加快第五代移動通信、工業互聯網、大數據中心等建設”；與之相比，“十五五”建議進一步強化新基建定位，明確“適度超前建設新型基礎設施，推進信息通信網絡、全國一體化算力網、重大科技基礎設施等建設和集約高效利用，推進傳統基礎設施更新和數智化改造”。新基建覆蓋範圍顯著拓寬，全面涵蓋通信網絡、數據與算力建設各領域。
基建內涵快速拓展核心原因或是經濟數字化轉型的推動。此前，發改委已明確新基建涵蓋信息、融合、創新三類基礎設施，並適時修改其中行業名錄，不斷拓展其內涵。新基建自2018年中央經濟工作會議首次提出後，歷經2019年領域擴展形成“七大領域”共識，2020年國家發改委官方定型爲“信息—融合—創新”三大板塊，2021年至今隨“十四五”規劃及後續政策持續完善內涵。其核心邏輯是從單一技術方向走向系統佈局，從概念引領邁向場景落地，逐步強化公共服務屬性與全球戰略視野。
“十四五”時期，基建投資湧現“新三樣”，新基建爲其核心。2019-2025年11月，廣義基建中電力熱力、互聯網軟件、倉儲物流（均爲新基建核心關聯領域）投資佔比分別提升10.4、5.0、4.1個百分點，直觀體現新基建的投資核心屬性。與之相對，傳統基建在廣義基建中的佔比明顯下降。“鐵公基”中，鐵路投資佔比相對穩定，市政基礎設施（公共設施）、道路投資佔比則分別下降11.9、7.9個百分點。
(二) 地方適度超前基建的共性何在？
共性方向之一：聚焦融合基礎設施，重點推進傳統基建數智化與智慧能源建設。統計到省級“十五五”建議的28個地區均明確推進傳統基建數智化改造，涵蓋交通（高鐵、機場、港口）、能源（電網、儲能）、水利（水網）、城鄉設施（地下管網）。智慧交通網絡全面推進，安徽、山東、廣東等22個地區明確“智慧交通”相關建設，包括“多式聯運數智化”“低空基礎設施”“港口/機場數智化”。智慧能源體系普遍佈局：北京、遼寧、湖北、山西等18個地區提及“智能電網、微電網、新型儲能”，能源大省進一步推進“綠電直連、源網荷儲”。
共性方向之二：發力信息基礎設施，“算力+通信”基建佈局顯著強化。全國28個地區中，20個明確提及“算力”相關佈局，如北京“全國一體化算力網先行先試”、四川“成渝國家樞紐節點”、青海“國家級綠色算力基地”，形成“東數西算”“區域協同”的算力佈局。通信網絡建設方面，15地推進5G/千兆光網覆蓋，山東、黑龍江、青海、寧夏等多地更超前佈局雙萬兆乃至6G。數據要素開發利用已成共識，北京、天津、河北等10個地區提及“數據中心、數據交易、數據流通”，如北京“國家數據管理中心”、河南“鄭州數據交易中心”、廣西“面向東盟數據交易平臺”。
共性特徵之三：創新基礎設施尚處探索階段，地方佈局較少。僅北京、湖北、山西、廣東、江西等少數地區明確提出佈局創新基礎設施，典型如北京“建設數智北京創新中心，促進數據、技術、場景聯動創新”，該中心亦或是推動北京全域數字化轉型、加快建設數字城市的重要創新平臺。其餘地區對創新基礎設施的佈局多隱含於“新基建”整體表述中，並未針對性佈局，尚未成爲普遍重點。
(三) “因地制宜”佈局：地方適度超前基建的差異何在？
華北地區因承擔國家數據樞紐功能，疊加能源轉型重任，佈局聚焦國家數據樞紐建設與能源轉型深度綁定。其中京津冀在數據要素佈局中分工明確，北京依託核心城市定位，佈局國家數據管理、資源中心與交易中心，推進國家數據流通基礎設施及全國一體化算力網先行先試；河北承接京津冀算力樞紐分工，加快打造環京智能算力集聚區。山西、內蒙古則依託能源優勢，突出綠色算力與能源轉型協同發展，其中山西提出從煤炭大省向能源強省轉變，推動風光水火儲一體化聯動及“源網荷儲”協同發展；內蒙古提出打造保障國家綠電供給、支撐區域高質量發展的電力輸送骨幹通道。
華東華南地區依託低空經濟潛力突出、水運體系發達的區域稟賦，重點佈局低空基建與水運智慧化改造。浙江提出“合理佈局無人機公共起降場、低空智能網聯設施等低空新基建”，推動低空場景與數據基建融合；廣東以專欄形式明確推進“全省低空飛行基建覆蓋+低空飛行器製造產業培育+低空飛行常態化開展”。贛閩瓊依託沿海沿江水運優勢，推進水運智慧化升級，江西提出“推進浙贛粵運河前期工作”，福建提出“打造安全韌性現代大水網”，海南提出“加快推進洋浦港數智化建設”等。
西部及東北地區依託算力資源稟賦，結合邊疆安全保障需求，聚焦算力中心建設與邊疆通信完善。寧青川渝憑藉能源、土地等優勢，重點推進算力基地建設並突出綠色算力導向，如寧夏提出“推進全國一體化算力網寧夏節點建設，打造全光算力網絡傳輸體系”，青海提出“高標準建設國家綠色算電協同發展示範區”“探索發展算力‘飛地’”，川渝重點建設全國一體化算力網絡成渝國家樞紐節點；部分邊疆地區立足國防與民生需求，推進邊境無線通信全覆蓋，如黑龍江提出“按需建設萬兆智能光網，推動邊境地區無線通信全覆蓋”，西藏提出“完善區域國際通信樞紐建設”等。
(四) 2026 開局之年：政策如何保障新基建？
財政政策方面，新型政策性金融工具已加大對新基建的傾斜力度，後續中央預算內投資或進一步優化，並聯動“兩重”特別國債，強化財政支持效能。2025年投放的新型政策性金融工具中，國開行支持數字經濟、人工智能、消費領域項目317個，投放980.2億元；進出口行推動150餘個數字經濟和人工智能領域項目落地，放款金額佔比超四成。相較於2022年，其投向已明顯從傳統基建轉向新基建。後續，中央預算內投資、“兩重”項目及新增專項債的投向或對標新型政策性金融工具，持續向新基建側重，保障經濟數字化、信息化轉型升級。
貨幣政策方面，央行前期推出的科技創新和技術改造再貸款等工具已精準支持新基建相關領域，後續或進一步擴容或新增細分領域結構性工具，推動貨幣與財政政策協同發力。2024年7月，央行創設科技創新和技術改造再貸款，2025年5月將其額度擴大至8000億元，重點支持初創期、成長期科技型中小企業。該工具雖未直接指向新基建，但爲其快速發展提供了有力支撐。此外，碳減排工具等助力綠色轉型的結構性貨幣政策工具，也將持續賦能新基建。截至2025年三季度，綠色貸款、基礎設施綠色升級產業貸款、科技型中小企業貸款增速分別達17.5%、25.1%和22.3%。
監管層面將優化重大生產力空間佈局，強化隱性債務管控與重複建設防控，及時糾偏低效項目。國家發改委創新和高技術發展司在《因地制宜發展新質生產力》署名文章中明確表態，要“防止一哄而上、重複建設，堅決反對‘內卷式’競爭，增強發展新質生產力的整體效能”，同時“發揮各地比較優勢，鼓勵和引導各地找準在全國發展大局中的功能定位”。後續推進適度超前新基建過程中，政策將總結過往經驗，優化區域間產業佈局，避免部分行業重複建設引發的“內卷”化問題。
經過研究，本文發現：
1）“十五五”建議明確的適度超前新基建覆蓋範圍顯著拓寬，涵蓋通信網絡、數據算力等領域，內涵隨經濟數字化轉型持續拓展，已從單一技術方向轉向系統佈局並強化公共服務屬性。新基建成爲廣義基建投資核心，2019年至2025年11月，電力熱力、互聯網軟件等相關投資佔比提升，傳統“鐵公基”佔比則明顯下降。
2）地方新基建佈局立足稟賦，共性爲聚焦融合與信息基礎設施，推進傳統基建數智化與算力通信基建協同。區域差異顯著：華北聚焦國家數據樞紐建設與能源轉型融合；華東、華南重點佈局低空基建及水運智慧化改造；西部及東北地區側重算力中心建設與邊疆通信完善。
3）2026年開局，政策從多維度保障新基建：財政端依託政策性金融工具傾斜，聯動特別國債強化支持；貨幣端通過科技創新再貸款等工具精準支持，後續或擴容優化；監管層面將優化空間佈局，管控隱性債務，防控重複建設與“內卷式”競爭。
風險提示
1）政策應對模式不確定性。外部不確定性較大，客觀上導致我國政策應對模式也存在不同情況。此外，若房地產市場出現超預期變化，政策節奏與力度也會不同。
2）政策傳導機制不確定性。由於經濟結構出現不同以往的“大分化”，相應導致相同的政策可能傳導效果是不同的，也會影響2026年具體政策的方向與規模。
