【首席視野】蘆哲：投資於人——今年中央財政支持的重點

核心觀點

未來國內財政擴張或需重點關注中央財政。2025年，普通國債、特別國債分別計劃發行48600億元、18000億元，同比分別提高15200億元、8000億元，進而帶動中央財政支出預期將實現17.1萬億元，同比增長預期將超過1.4萬億元。

國債增量重點支持哪些領域？  

（1）政府性基金預算：特別國債加碼支持國有大行補充資本

2025年，特別國債計劃發行規模同比增長8000億元，其中支持國有大行補充資本、支持消費品以舊換新、支持“兩重”項目建設、支持設備更新預計將分別獲得5000億元、1500億元、1000億元、500億元增量支持。

此外，2025年4月，中央政治局會議提出，創設新的結構性貨幣政策工具，設立新型政策性金融工具，支持科技創新、擴大消費、穩定外貿等。從政策性金融工具擬支持的8大領域看，今年四季度，預期落地規模可達5000億元的政策性金融工具也能爲“兩重”項目建設提供有力支持。

（2）一般公共預算：民生領域獲得中央財政增量支出較多傾斜

在中央本級一般公共預算支出方面，2025年中央財政預算向國防支出、科學技術支出傾斜，同時國債存量規模持續走高導致付息支出同步增長。2025年，中央本級一般公共預算支出預期將同比增長2825億元，其中國防支出、債務付息支出、科學技術支出預期將分別同比增長1195億元、772億元、362億元，支出增長相對較爲明顯。

在中央對地方一般公共預算轉移支付方面，年初至今，中央多項增量政策向民生領域傾斜支持，預計年內中央增量財政支出將超過1100億元。相關政策主要包括：

①提高城鄉居民基礎養老金和城鄉居民基本醫療保險財政補助標準，適當提高退休人員基本養老金；

②中央對地方公共圖書館、美術館、文化館（站）免費開放補助資金；

③對2025年及以前年度畢業的貸款學生2025年內應償還的國家助學貸款利息予以免除；

④對符合條件的吸納16-24歲登記失業青年就業的企業發放一次性擴崗補助；

⑤對符合條件的失能老年人發放養老服務消費補貼；

⑥對符合法律法規規定生育的3週歲以下嬰幼兒發放補貼；

⑦免除公辦幼兒園學前一年在園兒童保育教育費；

⑧對符合條件的個人消費貸款提供財政貼息；

⑨對符合條件的服務業經營主體貸款提供財政貼息等。

風險提示：（1）對今年地方債支持項目建設的規模測算可能不夠準確；（2）對近期中央增量政策的財政配套規模測算可能不夠準確；（3）2025年中央財政預算後續可能發生一定調整。

正文

參考《關於2024年中央和地方預算執行情況與2025年中央和地方預算草案的報告》，2024年全國稅收收入實現174972億元，同比下降3.4%，主要是受工業生產者出廠價格持續下降等因素影響，部分稅種收入下降較多。通過一次性安排中央單位上繳專項收益及地方依法依規加大國有資源資產盤活力度；全國非稅收入實現44730億元，同比增長25.4%。最終，全國一般公共預算收入實現219702億元，同比增長1.3%。區分中央財政與地方財政看，2024年，地方財政自給率、地方政府性基金收入/地方政府性基金支出分別爲49%、50%，在此背景下，未來國內財政擴張或需重點關注中央財政。

1.中央財政支出方向有哪些變化？

1.1.受國債發行加碼影響，2025年中央財政支出增長明顯

通過適度加大國債舉借力度，2025年中央財政支出預期將實現超過1.4萬億元的較大增長。由於2024年多項中央財政收入系一次性獲取，如2023年增發國債結轉5000億元至2024年使用、2024年一次性安排中央單位上繳專項收益導致當年中央非稅收入由上年3733億元攀升至9042億元；同時，2025年中央一般公共預算安排調入資金預期將同比下降1482億元；因此，當不考慮國債發行時，2025年中央財政收入總量預期將同比下降9642億元。

然而，受益於2024年《政府工作報告》提出“爲系統解決強國建設、民族復興進程中一些重大項目建設的資金問題，從今年開始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用於國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設”，以及2025年《政府工作報告》提出“擬發行超長期特別國債1.3萬億元、比上年增加3000億元。擬發行特別國債5000億元，支持國有大型商業銀行補充資本”，2025年普通國債、特別國債分別計劃發行48600億元、18000億元，較上年分別提高15200億元、8000億元，進而帶動2025年中央財政支出預期將實現17.1萬億元，同比增長預期將超過1.4萬億元。

1.2. 國債增量重點支持哪些領域？

1.2.1. 政府性基金預算：特別國債加碼支持國有大行補充資本

2025年，特別國債計劃發行規模同比增長8000億元，其中支持國有大行補充資本、支持消費品以舊換新、支持“兩重”項目建設、支持設備更新預計將分別獲得5000億元、1500億元、1000億元、500億元增量支持。

此外，2025年4月，中央政治局會議提出，創設新的結構性貨幣政策工具，設立新型政策性金融工具，支持科技創新、擴大消費、穩定外貿等。從政策性金融工具擬支持的8大領域看，今年四季度，預期落地規模可達5000億元的政策性金融工具也能爲“兩重”項目建設提供有力支持。

1.2.2. 一般公共預算：民生領域獲得中央財政增量支出較多傾斜

中央本級一般公共預算支出、對地方轉移支付是中央一般公共預算支出的核心構成。

在中央本級一般公共預算支出方面，2025年中央財政預算向國防支出、科學技術支出傾斜，同時國債存量規模持續走高導致付息支出同步增長。2025年，中央本級一般公共預算支出預期將同比增長2825億元，其中國防支出、債務付息支出、科學技術支出預期將分別同比增長1195億元、772億元、362億元，上述領域的支出增長相對較爲明顯。

在中央對地方一般公共預算轉移支付方面，年初至今，中央多項增量政策向民生領域傾斜財政支持，預計年內中央增量財政支出將超過1100億元。具體而言，近期中央出臺的關鍵增量政策包括：

Ø  2025年3月，《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關於進一步保障和改善民生 着力解決羣衆急難愁盼的意見》提出，按照中央和地方財政事權和支出責任劃分，發揮財政轉移支付促進基本公共服務均等化作用。各地要強化基本民生財力保障，持續完善教育、衛生健康、社保、就業等重點民生領域支持政策，切實兜住兜牢民生底線。

Ø  2025年3月，《提振消費專項行動方案》提出，今年將提高城鄉居民基礎養老金和城鄉居民基本醫療保險財政補助標準，適當提高退休人員基本養老金。

Ø  2025年3月，《關於<中央支持地方公共文化服務體系建設補助資金管理辦法>等文件的補充通知》提出，自2025年起，中央對地方公共圖書館、美術館、文化館（站）免費開放補助資金，中央對地方博物館、紀念館免費開放補助資金，公共體育場館向社會免費或低收費開放補助資金3項轉移支付，整合併入中央支持地方公共文化服務體系建設補助資金。

Ø  2025年3月，《關於做好2025年國家助學貸款免息及本金延期償還工作的通知》提出，自2025年1月1日起，對2025年及以前年度畢業的貸款學生2025年內應償還的國家助學貸款利息予以免除，免除的利息由中央財政和地方財政分別承擔。

Ø  2025年4月，《關於開展2025年度中央財政支持實施城市更新行動的通知》提出，今年中央財政支持不超過20個城市實施城市更新工作，其中：東部地區每個城市補助總額不超過8億元，中部地區每個城市補助總額不超過10億元，西部地區每個城市補助總額不超過12億元，直轄市每個城市補助總額不超過12億元。資金根據工作推進情況分年撥付到位。

Ø  2025年7月，《國務院辦公廳關於進一步加大穩就業政策支持力度的通知》提出，對吸納16-24歲登記失業青年就業，與其簽訂勞動合同並按規定爲其足額繳納失業保險費、工傷保險費、職工基本養老保險費3個月以上的企業和社會組織，按照每人不超過1500元的標準發放一次性擴崗補助，政策執行期限至2025年12月底。所需資金從失業保險基金中列支，上年末失業保險基金滾存結餘備付期限不足1年的統籌地區從就業補助資金中列支。

Ø  2025年7月，《民政部 財政部關於實施向中度以上失能老年人發放養老服務消費補貼項目的通知》提出，通過中央和地方財政資金對符合條件的失能老年人發放養老服務消費補貼。補貼資金總體按照9:1原則實行央地共擔。東部、中部、西部地區中央承擔比例分別爲85%、90%、95%。補助標準爲：長期入住養老機構、短期入住養老機構和日間託養消費券額度暫爲800元，居家上門養老服務消費券額度暫爲500元。

Ø  2025年7月，《育兒補貼制度實施方案》提出，從2025年1月1日起，對符合法律法規規定生育的3週歲以下嬰幼兒發放補貼，至其年滿3週歲。育兒補貼按年發放，現階段國家基礎標準爲每孩每年3600元。

Ø  2025年7月，《國務院辦公廳關於逐步推行免費學前教育的意見》提出，從2025年秋季學期起，免除公辦幼兒園學前一年在園兒童保育教育費。對因免保育教育費導致幼兒園收入減少的部分，由財政部門綜合考慮免保育教育費在園兒童人數、所在地保育教育費生均實際收費水平等情況補助幼兒園。中央財政根據覈定的各省免保育教育費生均財政補助標準以及在園兒童人數，按照中央與地方分擔比例，覈定中央財政免保育教育費補助資金。

Ø  2025年8月，《個人消費貸款財政貼息政策實施方案》提出，2025年9月1日至2026年8月31日期間，居民個人使用貸款經辦機構發放的個人消費貸款（不含信用卡業務）中實際用於消費，且貸款經辦機構可通過貸款發放賬戶等識別借款人相關消費交易信息的部分，可按規定享受貼息政策。年貼息比例爲1個百分點（按符合條件的實際用於消費的個人消費貸款本金計算），且最高不超過貸款合同利率的50%，中央財政、省級財政分別承擔貼息資金的90%、10%。

Ø  2025年8月，《服務業經營主體貸款貼息政策實施方案》提出，由經辦銀行向餐飲住宿、健康、養老、托育、家政、文化娛樂、旅遊、體育8類消費領域服務業經營主體發放的，2025年3月16日至2025年12月31日期間簽訂貸款合同且相關貸款資金髮放至經營主體的，貸款資金合規用於改善消費基礎設施和提升服務供給能力的服務業經營主體貸款可享受財政貼息。財政部門按照貸款本金對經營主體進行貼息，貼息期限不超過1年，年貼息比例爲1個百分點，中央財政、省級財政分別承擔貼息資金的90%、10%。

2.參考海外，日本在低利率時代也曾調整財政支出向民生傾斜

事實上，考慮到低利率時代往往意味着項目投資回報邊際下降，因此財政支出向民生領域傾斜的能力及必要性均有所抬升。以日本爲例，自1997年至2016年，10年期日本國債基準收益率由1.88%下行至0.06%，而同期日本中央財政支出（一般會計支出）中投向民生領域（社會保障、教育文化）的比例由30.4%上升至39.2%。雖然2023年日本中央財政支出中投向民生領域的比例回落至34.1%，但受益於自2024年起日本政府將啓動發行“兒童·育兒支援特別國債”，因此日本中央財政支出中投向民生領域的比例有望有所反彈。

具體而言，日本政府將少子化與人口減少列爲該國面臨的最大危機之一。2023年日本政府專門設立了“兒童家庭廳”並編制了總規模達3.6萬億日元（摺合人民幣約1800億元）的“兒童·育兒支援加速計劃”，日本政府將以各類津貼（如兒童津貼、孕婦津貼、育兒津貼、產假津貼等）補助育兒家庭。爲擴大相關財政補助資金來源，自2024年至2028年，日本政府將根據實際需要發行指定用途的“兒童·育兒支援特別國債”（雖然名爲特別國債，但計入日本財政一般會計）。

3. 風險提示

（1）對今年地方債支持項目建設的規模測算可能不夠準確；

（2）對近期中央增量政策的財政配套規模測算可能不夠準確；

（3）2025年中央財政預算後續可能發生一定調整。