สิบคำถามเกี่ยวกับเพดานหนี้ของสหรัฐฯ: X-Date คืออะไร? แตกต่างจากการปิดตัวของรัฐบาลอย่างไร?

ในปี 1985 สหรัฐฯ ได้เปลี่ยนสถานะจากประเทศที่ให้ยืมสุทธิเป็นประเทศที่กู้ยืมสุทธิ ตั้งแต่ต้นศตวรรษนี้ ขนาดของการกู้ยืมของสหรัฐฯ เร่งตัวขึ้นอย่างมาก เมื่อถึงต้นปี 2025 หนี้สาธารณะทะลุ 36 ล้านล้านดอลลาร์ ซึ่งสูงกว่าผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) ที่ 29.2 ล้านล้านดอลลาร์ในปี 2024 การออกพันธบัตรรัฐบาลในวงกว้างสะท้อนถึงปัจจัยหลายประการ ได้แก่ ขาดดุลงบประมาณในระยะยาว การตัดสินใจนโยบายเศรษฐกิจ ค่าใช้จ่ายสวัสดิการสังคมที่เข้มงวด ความต้องการทุนจากทั่วโลก และสถานะพิเศษของเงินดอลลาร์สหรัฐ

เพดานหนี้ หรือขีดจำกัดทางกฎหมายในการกู้ยืมของรัฐบาลกลาง ก่อตั้งขึ้นในปี 1939 (เริ่มต้นที่ 4.5 หมื่นล้านดอลลาร์) เพื่อให้การอนุมัติค่าใช้จ่ายในช่วงสงครามเป็นไปอย่างราบรื่น นับตั้งแต่สงครามโลกครั้งที่สอง สภา Congress ได้ปรับเพิ่มหรือระงับเพดานหนี้ไปแล้วทั้งหมด 103 ครั้ง โดยการปรับปรุงล่าสุดเกิดขึ้นในเดือนมิถุนายน 2023

สิ่งสำคัญคือ เพดานหนี้ไม่ได้อนุมัติค่าใช้จ่ายใหม่ แต่จำกัดความสามารถของกระทรวงการคลังในการกู้ยืมเพื่อชำระภาระหนี้ที่มีอยู่ เช่น เงินประกันสังคม Medicare การดำเนินงานทางทหาร และดอกเบี้ยหนี้สาธารณะ

การปรับเพิ่มเพดานหนี้เป็นกระบวนการที่เต็มไปด้วยความขัดแย้งทางการเมือง เพื่อสร้างความได้เปรียบ คู่แข่งมักจะเล่นเกมชักช้าในการเจรจาต่อรองจนถึง "X-Date" ซึ่งเป็นวันที่ส่วนสำรองเงินสดและมาตรการพิเศษของกระทรวงการคลังหมดลง หลังจาก X-Date รัฐบาลจะไม่สามารถชำระบิล เงินเดือน หรือดอกเบี้ยหนี้ได้ ส่งผลให้เกิดความเสี่ยงของการผิดนัดชำระหนี้

ในเดือนมกราคม 2023 หนี้สาธารณะของสหรัฐฯ ถึงเพดานที่ 31.4 ล้านล้านดอลลาร์ หลังจากที่เกิดความติดขัดทางการเมืองหลายเดือน โดยพรรครีพับลิกันเรียกร้องให้ลดค่าใช้จ่าย ในขณะที่ฝ่ายเดโมแครตปฏิเสธ ในเดือนมิถุนายน 2023 จึงมีการตกลงระงับเพดานหนี้จนถึงเดือนมกราคม 2025 พร้อมกับจำกัดค่าใช้จ่ายที่ไม่เกี่ยวกับการป้องกันประเทศ

ในเดือนมกราคม 2025 เพดานหนี้ถูกนำกลับมาอยู่ที่ 36.1 ล้านล้านดอลลาร์ เลขาธิการกระทรวงการคลัง Janet Yellen ได้เปิดใช้งานมาตรการพิเศษตั้งแต่วันที่ 21 มกราคม แต่ปัจจัยต่าง ๆ เช่น กระแสภาษี ภาษียุคทรัมป์ และลมปากทางเศรษฐกิจที่กว้างขึ้น ทำให้การคาดการณ์ X-Date มีความซับซ้อน

สำนักงานประมาณการงบประมาณของรัฐสภา (CBO) คาดว่ามาตรการเหล่านี้อาจหมดลงในช่วงเดือนสิงหาคมถึงกันยายน 2025 ในขณะที่ศูนย์นโยบายสองฝ่าย (Bipartisan Policy Center) คาดช่วงเวลาระหว่างกลางเดือนกรกฎาคมถึงต้นเดือนตุลาคม

ไม่ เมื่อกระทรวงการคลังสามารถจัดลำดับความสำคัญของการชำระเงิน (เช่น ชำระดอกเบี้ยหนี้ก่อนค่าใช้จ่ายอื่น ๆ) หรือใช้กลยุทธ์ทางบัญชีเพื่อเลื่อนการผิดนัดชำระหนี้ออกไป แต่การค้างคาที่ยืดเยื้อมักจะทำให้เกิดความตื่นตระหนกในตลาดและการลดระดับเครดิต

สหรัฐฯ ไม่เคยประสบกับการผิดนัดชำระหนี้อย่างเต็มรูปแบบ แต่เคยเผชิญกับการผิดนัดชำระหนี้ในเชิงเทคนิคที่น่าจดจำ:

• การผิดนัดชำระหนี้เชิงเทคนิคปี 1933: ภายใต้ประธานาธิบดี Franklin D. Roosevelt สหรัฐฯ เลิกใช้หนี้ที่มีการค้ำประกันด้วยทองคำ และชำระหนี้ให้กับเจ้าหนี้ด้วยสกุลเงินที่ลดค่า

การผิดนัดชำระหนี้เชิงเทคนิคปี 1979: ความผิดพลาดด้านการบริหารทำให้การชำระเงินสำหรับตั๋วเงินของกระทรวงการคลังล่าช้า ส่งผลให้ดอกเบี้ยระยะสั้นเพิ่มขึ้น 30 จุดฐาน

ปัจจัยทางการเมือง:

• ความขัดแย้งระหว่างฝ่ายการเมืองเกี่ยวกับการลดค่าใช้จ่าย (เช่น สวัสดิการ, โครงการด้านภูมิอากาศ)
• การแสดงท่าทีเพื่อการเลือกตั้ง โดยเฉพาะในช่วงปีเลือกตั้ง
• ข้อบกพร่องในโครงสร้าง: เพดานหนี้จำกัดการกู้ยืมเพื่อชำระภาระหนี้ที่มีอยู่ ไม่ใช่เพื่อค่าใช้จ่ายใหม่

ความไม่สมดุลทางการคลัง:

• สวัสดิการ เช่น เงินประกันสังคมและ Medicare ใช้งบประมาณของรัฐบาลกลางถึง 40% การลดสวัสดิการเหล่านี้มีความเสี่ยงทางการเมืองสูงและอาจทำให้เกิดการตอบโต้จากผู้มีสิทธิเลือกตั้ง
  
• ฝ่ายเดโมแครตคัดค้านการลดสวัสดิการและสนับสนุนการเก็บภาษีที่สูงขึ้นในกลุ่มคนรวย ในขณะที่พรรครีพับลิกันมักให้ความสำคัญกับการลดขาดดุลงบประมาณ โดยมักเสนอให้ลดสวัสดิการเป็นทางออก

ภายใต้การดำรงตำแหน่งในสมัยที่สองของทรัมป์ การควบคุมของพรรครีพับลิกันในสภาคองเกรสอาจผลักดันให้เกิดการลดงบประมาณผ่านกระบวนการ reconciliation (การลงคะแนนเสียงเพียงเสียงข้างมาก) ซึ่งอาจเลี่ยงการฟิลิบัสเตอร์ได้แต่ก็ถูกจำกัดด้วย "กฎ Byrd"

ทรัมป์และบางฝ่ายของเดโมแครตได้เสนอให้ยกเลิกเพดานหนี้ โดยอ้างถึงความเสี่ยงทางเศรษฐกิจที่มันก่อให้เกิด อย่างไรก็ตาม การสนับสนุนข้ามพรรคดูเหมือนจะเป็นเรื่องยากเนื่องจากความแตกต่างทางอุดมการณ์ลึกซึ้ง

• ผลตอบแทนของพันธบัตรรัฐบาลสหรัฐฯ และสัญญาสว็อปความเสี่ยงเครดิต (CDS) พุ่งสูงขึ้น
• หุ้นดัชนี S&P 500 ลดลง (ตัวอย่างเช่น ลดลง 15% ในปี 2011)
• สถาบันจัดอันดับเครดิตลดระดับเครดิตของสหรัฐฯ (เช่น S&P ในปี 2011, Fitch ในปี 2023)
  ผลในระยะยาวรวมถึงต้นทุนการกู้ยืมที่สูงขึ้นและความน่าเชื่อถือของเงินดอลลาร์ที่ลดลง

• เศรษฐกิจ: เกิดความวุ่นวายในตลาด ความเสี่ยงต่อภาวะถดถอยที่เพิ่มขึ้น และการเพิ่มขึ้นของอัตราการว่างงานที่อาจเกิดขึ้น Moody’s เตือนว่าการปะทะกันเรื่องเพดานหนี้เหมือนในปี 2023 อาจทำให้ GDP หดตัวลง 4% และอัตราการว่างงานเพิ่มขึ้นถึง 9%

การเมือง: ทำลายความเป็นผู้นำของเงินดอลลาร์สหรัฐ เร่งการลดพึ่งพาเงินดอลลาร์ (de-dollarization) และเพิ่มความเสี่ยงของวิกฤติรัฐธรรมนูญ (เช่น การอ้างสิทธิ์ตามมาตรา 14)

• วิกฤติเพดานหนี้ปี 1995 – การปิดตัวของรัฐบาล: เหตุการณ์สำคัญ

การปะทะกันระหว่างสภาคองเกรสที่อยู่ภายใต้การควบคุมของพรรครีพับลิกันและฝ่ายบริหารของคลินตันในเรื่องการลดงบประมาณ ทำให้การเจรจาเรื่องเพดานหนี้ล้มเหลว ส่งผลให้รัฐบาลสหรัฐฯ ปิดทำการสองครั้ง ในขณะนั้น ประมาณ 800,000 ข้าราชการรัฐบาลไม่ได้รับค่าจ้าง และบริการสาธารณะหลายอย่างถูกระงับ

เหตุการณ์นี้ถูกมองว่าเป็นจุดเปลี่ยนที่ระบบสองพรรคของสหรัฐฯ เริ่มนำเพดานหนี้มาเป็นเครื่องมือต่อรองทางการเมือง

• วิกฤติเพดานหนี้ปี 2011 – การลดระดับเครดิตของหนี้อธิปไตยสหรัฐฯ ครั้งแรก

หลังการเลือกตั้งกลางปี 2010 พรรครีพับลิกันกลับเข้าควบคุมสภาผู้แทนราษฎร พวกเขาเรียกร้องให้ประธานาธิบดี Obama ลดขาดดุลงบประมาณและจำกัดการเพิ่มเพดานหนี้ไม่เกิน 1 ล้านล้านดอลลาร์ ในขณะที่ฝ่ายเดโมแครตผลักดันให้เพิ่มเพดานหนี้เพียงครั้งเดียวที่ 2.4 ล้านล้านดอลลาร์
แม้ว่าทั้งสองฝ่ายจะตกลงกันได้เพียงสองวันก่อนกำหนดผิดนัดชำระหนี้ แต่การปะทะนั้นก็ยังทำให้ตลาดตกหนัก — โดยดัชนี S&P 500 ลดลง 17% — และราคาทองคำเพิ่มขึ้น 13% เป็นผลให้ Standard & Poor’s ลดระดับเครดิต AAA ของสหรัฐฯ ครั้งแรกในประวัติศาสตร์

• วิกฤติเพดานหนี้ปี 2013 – การปิดตัวของรัฐบาล

พรรครีพับลิกันเรียกร้องให้ยกเลิก Affordable Care Act ในสมัยบริหารของ Obama เป็นเงื่อนไขสำหรับการเพิ่มเพดานหนี้ ส่งผลให้เกิดการปิดทำการของรัฐบาลครึ่งเดือน การปิดตัวนี้ลดอัตราการเติบโต GDP ไตรมาสที่ 4 ของสหรัฐฯ ลง 0.25% ส่งผลให้เกิดการสูญเสียทางเศรษฐกิจประมาณ 24 พันล้านดอลลาร์และการลดลงของงานประมาณ 120,000 ตำแหน่งในเดือนตุลาคม

• วิกฤติเพดานหนี้ปี 2023 – Fitch ลดระดับเครดิตของสหรัฐฯ

หลังจากหนี้สาธารณะของสหรัฐฯ เหนือขีดจำกัด 31.4 ล้านล้านดอลลาร์ในช่วงต้นปี ฝ่ายบริหารของ Biden และพรรครีพับลิกันในสภาคองเกรสได้เจรจาหลายรอบเพื่อหลีกเลี่ยงการผิดนัดชำระหนี้ในเดือนมิถุนายน ในที่สุดพวกเขาก็ตกลงกันที่จะระงับเพดานหนี้จนถึงวันที่ 1 มกราคม 2025 ในเดือนสิงหาคม 2023 Fitch จึงลดระดับเครดิตของสหรัฐฯ โดยอ้างถึงความกังวลด้านการคลังและการบริหาร

การปิดตัวของรัฐบาลสหรัฐฯ เกิดขึ้นเมื่อสภาคองเกรสไม่สามารถผ่านงบประมาณสำหรับปีงบประมาณที่จะมาถึง ส่งผลให้การดำเนินงานส่วนใหญ่ของรัฐบาลถูกระงับและบังคับให้ข้าราชการจำนวนมากต้องลางานโดยไม่ได้รับค่าจ้าง

แม้ว่าการปิดตัวของรัฐบาลและปัญหาเพดานหนี้จะเป็นประเด็นทางการคลังและการเมือง ซึ่งบางครั้งอาจเกิดขึ้นพร้อมกัน แต่ทั้งสองมีสาเหตุ ผลกระทบ และผลลัพธ์ที่แตกต่างกัน

ทั้งสองกรณีเกี่ยวข้องกับการเจรจาต่อรองในสภาคองเกรสและสามารถนำไปสู่การต่อต้านทางการเมือง แต่ผลที่ตามมานั้นต่างกันออกไป โดยการปิดตัวของรัฐบาลจะส่งผลกระทบต่อบริการสาธารณะและข้าราชการ ในขณะที่วิกฤติเพดานหนี้คุกคามความน่าเชื่อถือทางเครดิตของประเทศและเสี่ยงต่อความเสถียรทางเศรษฐกิจในวงกว้าง

แหล่งที่มา: TradingKey